Hírek

Az önkormányzatok és a társaságaik működési-gazdálkodási kockázatai – a számvevőszéki tapasztalatok összegzése

2017. május 10. 12:07:32

Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) 2011 óta végzi az önkormányzatok többségi tulajdonában álló gazdasági társaságok teljes körű ellenőrzését. Az ezzel kapcsolatban felgyülemlett ellenőrzési tapasztalatokat a most elkészült tanulmányában összegezte. Az elemzés megállapította, hogy a 2011-2014 közötti időszakban -€“ a település nagysága szerint differenciáltan - az önkormányzatok pénzügyi stabilitását érintő kockázatok mérséklődtek. Az általuk tulajdonolt gazdasági társaságok esetében ezek a kockázatok emelkedtek. Ebben szerepet játszik a velük kapcsolatos önkormányzati tulajdonosi joggyakorlásból eredő kockázatok növekedése.

Szilas István

Dr. Horváth Margit

Az új számvevőszéki törvény 2011 óta biztosítja az ÁSZ számára az önkormányzatok többségi tulajdonában álló gazdasági társaságok ellenőrzését. Az ÁSZ ellenőrzési jogköre bővítésének indokoltságát alátámasztja, hogy az államháztartás önkormányzati alrendszere konszolidált pénzforgalmi kiadásai 2011 és 2014 között mintegy a GDP 16%-át tették ki, amely mintegy ötezer milliárd forintot jelentett. 2014 végén az önkormányzatoknak a közel háromezer saját alapítású gazdasági társaságban meglévő részesedéseinek értéke 490 milliárd forintot tett ki.

Az ÁSZ élt a jogkörét szélesítő felhatalmazással: a 2011-2014. közötti időszakot érintően 106 társaságra és ehhez kapcsolódóan 178 településre terjedt ki a számvevőszéki ellenőrzés. Az ennek során felhalmozott bőséges tapasztalatra támaszkodott az elemzés, amely lényegében már harmadik a sorban (i).

Az önkormányzatok és a társaságaik működési-gazdálkodási kockázatai

Az elemzés figyelembe vette a hazai településszerkezet sajátosságait. Így az önkormányzatok lakosságszám alapján kialakított 4 csoportja szerint, 19 szempontot összegző 4 kockázati területen tekintette át mindazokat az ellenőrzési tapasztalatokat, összefüggéseket, amelyek az önkormányzati feladatellátásban, illetve a többségi tulajdonukban álló gazdasági társaságaik működésében a számvevőszéki jelentések alapján rendszerezhetők. Az ilyenformán nyert kép kellően reprezentatív, különösen a tendenciákat, arányokat tekintve.

Az elemzés előzetes feltevése az volt, hogy az egyes önkormányzati gazdasági társaságok működését, és az azokhoz kapcsolódó kockázatokat alapvetően determinálják a tulajdonos önkormányzatok működése és az abban megjelenő kockázatok. Ezáltal az önkormányzatok kockázatai a gazdasági társaságok működésére közvetlenül kihatnak. Ezt a hipotézist az elemzés eredményei visszaigazolták.

Az önkormányzatok és a társaságaik működési-gazdálkodási kockázatai

A kockázati területek (1) a gazdasági társaságok közfeladat-ellátása önkormányzati megszervezésével (ii) és (2) az önkormányzat rájuk vonatkozó tulajdonosi joggyakorlással kapcsolatos feladatokat, illetve (3) az önkormányzatok és (4) a gazdasági társaságok rövid- és középtávú pénzügyi-gazdálkodási stabilitásának alakulását foglalták magukba.

A szempontok az ellenőrzések során alkalmazott kérdések alapján kerültek kialakításra. Mind a négy kockázati területen az odatartozó szempontok azonos súllyal történő figyelembe vételével kialakított, dimenzió nélküli kompozit mutató értéke 50%-át tekintettük viszonyítási alapnak (benchmark). Az ennél rosszabb értékkel rendelkező önkormányzatot és gazdasági társaságot minősítettük kockázatosnak az adott kockázati terület vonatkozásában.

Az elemzés rámutatott arra, hogy a lakosságszám csökkenésével fordítottan arányban növekednek az önkormányzatok és gazdasági társaságaik működését, rajtuk keresztül pedig végső soron a közfeladat-ellátást érintő kockázatok. Ez az általános megfigyelés azonban eltérően érvényesült az egyes kockázati területeken.

Az önkormányzatok és a társaságaik működési-gazdálkodási kockázatai

A közfeladat-ellátás meghatározásának/megszervezésének csekély volt a kockázata, mivel itt az elemzett időszak egészében az önkormányzatok túlnyomó része a település nagyságától függetlenül megfelelően eleget tett az ezzel kapcsolatos kötelezettségének.

A második kockázati területen (tulajdonosi joggyakorlás) már markáns különbségek mutatkoztak. A tulajdonosi joggyakorlásnál különösen jellemző volt, hogy az 5000 fő lakosságszámú települések korábban is alacsony megfelelősége tovább rosszabbodott, ebben a csoportban önmagában és a többi csoporthoz képest is erősen nőtt a kockázatos települések aránya.

Ezen terület kockázatai felmérésénél az egyik kritérium volt a társasági beszámolók szabályos elfogadása tartalmi és eljárásjogi szempontból. Önmagában kedvező, hogy ez stabilan állandó értéket mutatott. Ugyanakkor a több mint négyötödös megfelelőségnél azt is mérlegelni kell, hogy a beszámoló elfogadása a tulajdonosi jogok gyakorlásában a legalapvetőbb és a jogszabályokban is jól meghatározott kötelezettségek közé tartozik. (E tekintetben a megyei jogú városok sem mutattak szignifikánsan jobb eredményt, mint a többi település.)

Az önkormányzatok pénzügyi stabilitása volt a harmadik kockázati terület. A minőségi szempontokat kiegészítettük az önkormányzat rövid és középtávú pénzügyi-gazdálkodási helyzetét jellemző két mutatóval. Az önkormányzatok - és társaságaik - rövid és hosszabb távú gazdálkodási helyzetét, stabilitását és fenntarthatóságát röviden és átfogóan jellemzi a likviditásuk és eladósodottságuk (iii).

Az elemzés megállapította, hogy a megyei jogú városoknál a kockázatosként értékelt települések aránya folyamatosan csökkent. A többi településcsoport esetében nem volt ilyen határozott trend. Az azonban látható volt, hogy 2013-ban majdnem mindegyik csoportban határozott javulás volt tapasztalható, azaz a kockázatos települések aránya jelentősen esett. Ebben nyilvánvalóan közrejátszott az adósságkonszolidáció 2013-ra megvalósult első két lépcsőjének a hatása. Az adósságkonszolidáció keretében a központi költségvetés átvállalta az önkormányzati alrendszer adósságát. Az adósságkonszolidáció kiterjedt az 5000 főnél kisebb lakossággal rendelkező településekre is. Ezzel együtt esetükben a kockázatos települések aránya nem csökkent 2013-ban az előző évhez képest, hanem éppen ellenkezőleg nőtt. Ez abból következik, hogy a kockázati terület meghatározásában több szempont is szerepet játszott, köztük olyanok, amelyek nem függtek az adóssághelyzet alakulásától.

A negyedik kockázati terület a gazdasági társaságok pénzügyi stabilitása volt; minősítésük ugyanolyan mutatók alapján történt, mint amit az önkormányzatoknál alkalmaztunk, kiegészítve a jövedelmezőségi mutatóval. Itt -€“ eltérően az önkormányzatoktól - nem volt egyértelmű a javulás. Ezenkívül az egyes társaságok esetében azt tapasztaltuk, hogy egyik-évről a másikra jelentősen változott a likviditási és az eladósodottsági, valamint a jövedelmezőségi mutató értéke, amely a kiegyensúlyozott gazdálkodás ellenében hatott. Az elemzésbe számos közszolgáltatást -€“ jellemzően hulladékgazdálkodást és távhőszolgáltatást végző -€“ önkormányzati többségi tulajdonú társaság került, amelyekre 2013-tól kötelező volt a rezsicsökkentés végrehajtása. A rezsicsökkentést a társaságok végrehajtották, a változásokra rugalmasan reagáltak. Ugyanakkor a gazdálkodási mutatókban, különösen a közepes nagyságú távhőszolgáltató társaságoknál már jelentkezik a negatív tendencia.

A gazdasági társaságok pénzügyi stabilitásával kapcsolatos kockázatokkal kapcsolatban az is kitűnt, hogy a 'jó gazda'ť gondossága érvényesítése terén van még tennivaló. Jellemzően csak minden második ellenőrzött önkormányzat tartotta fontosnak társaságaik működésével, közfeladat-ellátásával kapcsolatban számon kérhető kritériumok meghatározását és alkalmazását.

A következő táblázat mutatja a négy terület értékeiből képzett összevont kockázatot. (A dimenzió nélküli számnak önmagában nincs valós tartalma, de a csoportok egymáshoz viszonyított pozícióját és a trendeket jól érzékelteti.). Ez az 50 000 fő feletti városok esetében jóval alacsonyabb volt, mint a többi településé, amelyek között nem mutatkozott érdemi különbség. A nagyvárosok ezt a kedvező pozíciójukat végig megőrizték, miközben a 10 000 - 50 000 fős városok -€“ jelentős javulással - felzárkóztak. Az 5000 - 10 000 fős települések is javították helyzetüket, de nem olyan mértékben, ezért lényegében relatíve rosszabb helyzetben voltak 2014-ben, mint 2011-ben. Ahol egyértelműen nőttek a kockázatok, az az 5000 fő alatti települések csoportja. Náluk a kockázati helyzet romlása az elemzett időszak végére nemcsak a kiinduló 2011. évhez, de a többiekhez képest is bekövetkezett.

Az önkormányzatok és a társaságaik működési-gazdálkodási kockázatai

Az elemzésből az is kiderült, hogy az ÁSZ megállapításaival, javaslataival egyaránt a reális kockázatokra fókuszálva segíti a tulajdonos önkormányzatokat és a társaságaikat. Az elemzett időszakban az egy jelentésre jutó javaslatok száma emelkedett. Továbbá számottevő elnöki figyelemfelhívó levélben jelezte az ÁSZ, hogy az önkormányzatok tulajdonosi eszköztára bővítésével, a mérhetőbb, hatékonyabb gazdálkodás feltételeinek javításával a közpénzek átlátható, elszámoltatható felhasználása lényegesen javítható.

Összegzésként elmondható, az elemzés megerősítette, hogy alapjában véve a lakosságszám csökkenésével fordítottan arányban növekednek az önkormányzatok és gazdasági társaságaik működését, rajtuk keresztül pedig végső soron a közfeladat-ellátást érintő kockázatok, de csoportokon belül is jelentős különbségekkel. Az elemzett időszakban egyértelműen nőttek a kockázatok az 5000 fő alatti települések csoportjánál.

Az elemzés alapján megfontolandó:

(1) a kockázatokat minimalizáló stabil gazdasági-működési feltételek biztosítása érdekében jogszabályban meghatározni olyan -€“ legalább részben -€ számszerűsített kritériumokat, amelyek érvényesülése szükséges önkormányzati gazdasági társaság alapításához és működtetéséhez,

(2) az egyedi tényezők hatásának mérséklése érdekében erősíteni a normativitást, például a közfeladat-ellátás (számszerűsített) követelményeit tartalmazó üzleti tervek kötelezővé tétele az önkormányzati társaságok részére,

(3) Mindezek összességében felvetik azt a kérdést, hogy szükséges-e jogszabályi rendelkezéssekkel a belső kontrollok kiépítésével és működtetésével a kockázatok mérséklését biztosító, jelenleg csak a társaságok kisebb, a kormányzati szektorba tartozó részére érvényes szabályozás kiterjesztése az önkormányzati többségi tulajdonú gazdasági társaságok teljes körére.


Jegyzetek

 

(i) Az elemzés a számvevőszéki jó gyakorlatok konferencia háttéranyagaiként ("Fókuszban a közszolgáltatás") 2015 októberében kiadott tanulmányok kibővített folytatásának is tekinthető. A két tanulmány "A hulladékgazdálkodó és távhőszolgáltató önkormányzati többségi tulajdonú társaságok ellenőrzési tapasztalatai" és az "Önkormányzatok többségi tulajdonú távhőszolgáltató gazdasági társaságai gazdálkodásának egyes elemei a rezsicsökkentés tükrében" címet viselte. A két tanulmányból kirajzolódó kép is alátámasztja az elemzé-sünk megállapításait.

(ii) A jelentésekkel érintett gazdasági társaságok -€“ egy kivételével - valamennyien elláttak közfeladatot, kizárólagosan vagy egyéb tevékenységük mellett.

(iii) A likviditási mutató a rövid, az eladósodottsági mutató a középtávú stabilitás és fenntarthatóság (leveze-tett) proxy mutatói.

 

Szilas István az Állami Számvevőszék projektvezetője
Dr. Horváth Margit az Állami Számvevőszék felügyeleti vezetője