Interjú

''A magyar fejlesztéspolitika legnehezebb éve lesz 2013''

2013. január 30. 09:31:01

Magyarország sokáig abban bízott, hogy a gazdasági növekedést biztosíthatják az uniós pénzből finanszírozott fejlesztések. Mennyiben váltak valóra ezek az elképzelések, és mik a tapasztalatai a hamarosan záruló 2007-13-as költségvetési időszaknak? Mit hozhat a következő hét éves ciklus, és mi várható az egyre szigorúbb szabályozástól? Balás Gábor, a HÉTFA közgazdasági kutatóintézet vezetője, fejlesztéspolitikai szakértő válaszol. Az interjú első része itt olvasható.

- Gyakran lehetett hallani a 2007-2013-as időszakkal kapcsolatban a bűvös 8000 milliárd forintos számot, erre a hét évre ennyi uniós fejlesztési forrást állt ugyanis az ország rendelkezésére. Az új fejlesztési periódus jövőre kezdődik, miképpen összegezhetőek az utóbbi hat év tapasztalatai?
- Mindekelőtt érdemes tisztázni, hogy a 2007-2013-as fejlesztési időszak közötti időszak nem ér véget idén decemberben, hanem ezt követően még két évet tart. Ez azért van így, mert az Európai Unióban létezik az ún. "n+2"-es szabály, ami szerint az adott évre allokált keretet a tárgyévet követő két évig költheti el a tagállam. Mindebből adódóan 2015-ben még bőven költeni fogjuk az idei keretet.

Ami a tapasztalatokat illeti: le kell számolni azzal az illúzióval, hogy ezek a fejlesztési pénzek javították a hosszú távú magyar növekedést. Sajnos ugyanis ez nem látható, nem mutatható ki. Amikor költjük a pénzt, abban az évben a kereslet megugrásán keresztül természetesen van GDP-hatás, de a hosszú távú növekedés ezektől a fejlesztésektől nem lett magasabb. Az volt a 2007-es szándék, hogy ezzel a pénzzel egy "új Magyarország" építhető fel. Ma már egyértelműen létszik, hogy ez egy téves megközelítés volt. Egy másik, egy új, egy zöldmezős Magyarország nem építhető fel uniós pénzekből, mert működtetni csak a „régi" Magyarország tudja a fejlesztést. E két valóság közötti feszültség sok felesleges, vagy túltervezett projekthez vezetett, különösen a közszférában.

Szomorú tapasztalatunk, hogy sok esetben a források felhasználásának tényleges hatékonysága még annál is rosszabb volt, mint amilyen elvileg lehetett volna. Ennek az volt a fő oka, hogy a fejlesztéspolitikai rendszer túlságosan formalizálttá vált. Az volt a filozófia, hogy az a végső rossz, ha nem hívjuk le és nem használjuk fel az összes pénzt, de csak ezt követően volt fontos az a cél, hogy a pénzköltés értelmes, hasznos, hatékony és célszerű legyen. Az „ezt követően"-re viszont már sokszor nem maradt erőforrás. Az egész rendszer alapjait azok a formális szabályok alkották, amelyek biztosították, hogy felhasználjuk a pénzt, és ne legyen szabályossági probléma. Úgy is mondhatjuk, hogy van egy szabályossági görcs a rendszerben, ahol egyetlen hiba is bűn, így senki nem mert kockázatot, így felelősséget sem vállalni. Márpedig kockázatmentes, de jó hozamú befektetések nincsenek.

intibe-1_20130128151446_43.jpg

Félreértés ne essék, az önmagában nagyon is üdvözlendő, ha egy rendszer szabályos és gyors, de az már nem, ha mindeközben elvesznek a célok. Márpedig a 2007 utáni időszakot nézve úgy tűnik, hogy a fejlesztéspolitikai célok sok esetben nem voltak érdekesek. Ezt nagyban segítette az is, hogy a célok nem is voltak explicit módon definiáltak, minden egyes pályázati kiírásnál újra ki kellett őket találni.

A szabályossági görcsnek az lett az egyik következménye, hogy mindenhol versenyeztettünk, ott is, ahol ez nem lett volna indokolt. Magyar közszolgáltatások és közszolgáltató intézmények versenyeztek egymással, hogy ki kapja meg a fejlesztési pénzt, két szomszédos település versenyzett egymással, hogy melyikük iskoláját fejlesszék. Ennek így nem sok értelme volt, de a verseny biztosította, hogy ne merülhessen fel a részrehajlás, a szabálytalanság vádja, és senki ne legyen felelős egy esetleges rossz döntésért. Senki nem merte felvállalni azt a döntést, hogy például ezt az iskolát fejleszteni kell, ezt azonban esetleg be kell zárni. Egy formalizált rendszerben, ahol a fejlesztést és a működtetést szétválasztották, a célokat pedig nem írták elő elég erősen, nem is lehet számonkérhetőségről beszélni.

- Két nagy kritika szokott elhangzani 2007-2013 viszonylatában. Az egyik, hogy kevés pénzt szerzünk meg, legalábbis időarányosan, illetve hogy amit megszerzünk, nem jól használjuk fel.
- A pénzek lehívásában Magyarország nincs a sor végén. Ebből a szempontból a tagállamokat érdemes két csoportra osztani, a szegényebb országok ugyanis a kohéziós alapból is kapnak pénzt, így sokkal többet kell elkölteniük, mint a gazdagabbaknak. Ez még nem feltétlenül torzítaná az összehasonlítást, de az már igen, hogy a kohéziós projektek tipikusan nagy projektek, amelyek hosszú lefutásúak, így aki ilyen pénzt is költ,  az mindig lassabban halad. Érdemesebb tehát alaponként nézni a források elköltését. Magyarország kohéziós ország, de ezzel együtt sincs a 27 tagállam utolsó harmadában. Igaz, az első harmadba sem jutottunk be, mert ott azok a régi tagországok vannak, amelyek kevés pénzt költenek, és nincsenek kohéziós nagyprojektjeik. Viszonylag lassan megy a pénzfelhasználás Magyarországon a közlekedés és a környezetvédelem területén, de uniós összevetésben még ezeken a területeken sem vagyunk lemaradva. Ezek nagy projektek - gondoljunk csak az autópályákra, az árvízvédelmi beruházásokra, a metróra, az elővárosi közlekedésre -, így hosszú az előkészítés és a megvalósítás is.

Van a Bizottság honlapján egy tanulmány a nagyprojektek tapasztalatiról. Uniós tapasztalat, hogy ezen projektek több mint fele legalább egy évet csúszik és harmaduknál 2 évet is eléri a csúszás, a költségeik pedig átlagosan 17,5 százalékkal túllépik az eredeti terveket. Ezeket az uniós „normákat" egyelőre, úgy tűnik, mi is hozzuk. Az országok közötti összehasonlítás amúgy sem egyszerű, mert vannak kiskapuk a rendszerben: ha egy ország például odaadja a kkv-fejlesztésre kapott pénzt egy tőkealapnak, hogy abból majd kockázati tőkeként vállalkozásokat segítsen, akkor ezt uniós szempontból már most elköltött pénznek mutatják a statisztikák. Pedig természetesen nem költötte el a pénzt, csak betette egy alapba, és ha a ciklus végéig nem sikerül egyszer sem kihelyezni, akkor hiába tűnt már felhasználtnak,  vissza kell fizetni Brüsszelnek. A balti államok költési mutatói ilyen alapok miatt magasak most, de a végén meglátjuk sikerült-e tényleg elkölteniük azt a pénzt.

Magyarország tehát az erős középmezőnyben helyezkedik el, a lassúságot pedig elsősorban az okozza, hogy a pénzeink harmada lassan költhető forrás.

- Mi várható a következő években? Lehet-e arra számítani, hogy gyorsul a felhasználás?
- A pénzek időbeli felhasználása nem egyenletes, de az időnyomás sem egyenletes a már említett n+2-es szabály miatt. Ez korábban is így volt: 2007-2008-ban sem a mostani kalapból költöttünk, hanem még a 2004-2006-os pénzekből. A leggyorsabban a kisösszegű vállalkozói és civil szervezeti pályázatok indultak el, még 2007-ben, de mivel utófinanszírozás van, így abból kifizetés legelőször 2008 végén volt. 2008 végéig tehát csak az előleget vettük fel Brüsszelből a 2007-2013-as keret terhére. 2009 második felében kezdett el felfutni a kifizetés a mostani programokból, a radikális felfutásra azonban 2010 tavaszáig kellett várni. Egy az átalakítások miatti kisebb megszakítástól eltekintve, azóta is egyre gyorsuló ütemben fizetik ki a pénzeket. Ahogy a nagyobb, hosszabb átfutású projektek zárulnak, majd egyre nagyobb kifizetéseket lehet produkálni, ezért sem egyenletes a kifizetési ütem. Ez a gyorsulás azonban szükséges is, mert ez versenyfutás is az idővel.

Minden év végéig az n+2-es szabály értelmében le kell hívnunk legalább akkora összeget, amekkora összeget két évvel korábban már lehívhattunk volna. Ha legalább ennyit nem költünk tehát el, akkor a különbözetet már nem is hívhatjuk le Brüsszelből. A 2013-ig beütemezett pénzeket tehát majd 2015-ig kell elkölteni. Ez viszont azt is jelenti, hogy 2015-ig létre is kell jönnie a projekteknek, és szabályos elszámolást is produkálnunk kell tudni. Ez azonban nem egyszerű. Vannak ugyan projektek, amelyek 3 hónaposak, de ezzel együtt nem lehet komoly pénzt jelentő fejlesztéseket pár hónap alatt befejezni. Bár az idei év jogi értelemben nem határ, de a projektek átfutásai ideje miatt mégis figyelni kell: amit ugyanis 2013-ig nem szerződtek le, azt jó eséllyel 2015-ig nem fejezzük be, vagy ha be is fejezzük, akkor sem biztos, hogy sikerül az elszámolását elfogadni, és így a forrást Brüsszelből időben lehívni. De 2013 nem az n+2 és a kifutások miatt lesz nehéz év, hanem mert két kifizetési határidő össze fog csúszni ebben az évben.


- Mit jelent ez pontosan?
- A 2013-as esztendő egy nagyon nehéz év lesz kifizetési oldalon, az egész rendszer komoly kihívással néz majd szembe. 2007-ben komoly nehezítésként bevezették azt, hogy a kohéziós alapra is érvényes legyen a fenti n+2-es szabály. Mivel az nagy és lassú projekteket finanszíroz, így ez gyakorlatilag azt jelentette volna, hogy jelentős pénzvesztésre számíthattak volna a kedvezményezett tagállamok, ezért az lett a kompromisszum, hogy az első négy évre ne n+2, hanem n+3 szabály vonatkozzon, és csak utána jöjjön az n+2.

A 2013-as kihívások abból adódónak, hogy az idei év az, amikor összecsúszik a két kifizetési határidő. Mivel a rendszer 2010-ig n+3-as szabállyal működött, így a 2010-es pénzeket is 2013-ig kell elkölteni. Akárcsak az n+2-es szabály 2011-es életbe lépése miatt a 2011-es pénzeket. Az idei év tehát a 2010-es és 2011-es keret pénzeinek elköltési határideje is egyben. Összecsúszik két kifizetés, és amit nem sikerül ezekből 2013-ig lehívnunk, azaz elköltenünk, akkor az a pénz már végleg elveszett.

intibe-2_20130128151522_71.jpg

Ez csak az egyik feladat, amit menedzselnie kell a fejlesztéspolitikai intézményrendszernek. Az is komoly kihívást jelent majd, hogy Magyarországnak 2013-ban kell elkészítenie az új fejlesztési terveket és benyújtani azokat Brüsszelnek. Egyszerre kell tehát sok projektet lezárni, és az új terveket megírni. Harmadsorban azt is figyelembe kell venni 2013-mal kapcsolatban, hogy átalakulásban van az önkormányzati rendszer, amely a legnagyobb projektgazda. Nagyon sok pénzt kell tehát elkölteni jórészt olyan projektgazdákkal, akik intézményi átalakulás közepén vannak, miközben már az új terveket és intézményeket kell megtervezni, és azt Brüsszellel letárgyalni. Az intézményrendszeren bizonyosan nagy nyomás lesz 2013-ban, ez nem kérdéses.

- Az eddigi tapasztalatokból milyen következtetések lehet levonni a 2014-2020 közötti fejlesztési időszakra vonatkozóan? Mire lehet számítani a következő fejlesztési periódusban?
- Amennyiben a Bizottság terve valóra válik - és erre jó esély van -, akkor 2014 után sokkal szigorúbb szabályokkal szembesül majd az ország, mint eddig. Tele lesz aknákkal a szabályozás: lesznek előzetes és utólagos feltételek, mérföldkövek, kifizetési feltételek és teljesítési keretrendszer. Korlátozni fogják, hogy egy-egy programban hány célt tűzhet ki az ország, a választható célok listáját pedig az EU 2020-as stratégiából lebontva meg is adja majd Brüsszel. A vállalásokat számszerűsített célokhoz kell majd rendelni - ez eddig is így volt, de az újdonság, hogy időarányosan Brüsszel ellenőrizheti a célok teljesülését. Ha egy ország nem tart ott, ahol kellene, akkor felszólítják korrekcióra, ha pedig ez sem sikerül, akkor a pénz egy részt elveszik. Az irány tehát egyértelmű: szigorodik a rendszer és a vállalások mellé pénzvisszafizetési garanciák is társulnak majd. Eddig magunknak találtuk ki a rendszer nagy részét, és ha egy-egy célt nem teljesítettünk, akkor bocsánatot kértünk, vagy esetleg azt sem, és mindennek szinte semmi tétje nem volt. Mostantól lesz.

A 2007-2013-as időszak tapasztalatai alapján és a tervek láttán 2014 és 2020 között szükség lesz egy olyan koordinátori szervezetre, amelyik odafigyel arra, hogy milyen lejáró határidőkre kell épp készülnünk. A másik nagy tanulság volt, hogy jól definiált magyar célokra van szükség, amit esetleg szembe lehet állítani a brüsszeli célkitűzésekkel - főleg, hogy ez utóbbiak már meg is vannak. 2007-ben nem voltak erős céljaink, és bele is írtak sok Brüsszelnek fontos dolgot a programjainkba a tárgyalások során. Ennek akkor nem sok tétje volt, de most lesz. Észnél kell lenni, hogy milyen vállalásokat fogadtatnak el velünk, mert amit nem teljesítünk, azért büntetés is jár majd. Ezen felül  erőfeszítést kell tenni arra, hogy az eredmények, a hatások legyenek a fókuszban. Hogy ne arról beszélgessünk majd 2019-ben, hogy, mennyit költöttünk el, hanem arról, hogy mit értünk el mindezzel. Ehhez a fejlesztéseket be kell ágyazni a szakpolitikai környezetbe, amiről már a diskurzus megindítása is fontos. Az Állami Számvevőszék jó példával jár elől ebben, amikor az ágazati jelentéseiben hivatkozza a fejlesztéspolitikai célokat is.

Amit biztosan máshogy kell csinálni, az a közszolgáltatások finanszírozása. Az a versenyeztetési rendszer, ahol az önkormányzatok arra voltak kondicionálva, hogy ne arra pályázzanak, amire szükségük lett volna, hanem arra, ami ki volt írva, nem jó irány. A közszféra egymással való versenyzése sok gondot generál: párhuzamos fejlesztések, túlvállalások, ahogy az látható is. Főleg nem szerencsés ez a megközelítés hálózatosan működő rendszerek esetében. Az ilyen rendszerek esetében kell egy területi koncepció. Szerencsés lenne, ha normatív, vagy fejlesztéspolitikai megállapodás születne a 3200 magyar településsel, amely kimondja, melyik település mennyi pénzre számíthat, milyen bontásban, a település pedig eldöntheti, hogy ezt a pénzt mire használja. Ebben az esetben az már nem lehetne kampánytéma, hogy mennyi pénzt szerzett egy falunak vagy egy városnak a polgármester, csak az, hogy milyen jól használta azt fel. Ne a forrásszerzésben, hanem a forrás felhasználásban legyen verseny!

Bizonyosan változtatni kell a fejlesztéspolitika és a vidékfejlesztés kapcsolatán. Az nem működik, hogy egy közigazgatási határt átlépve egy másik fejlesztési környezetben találjuk magunkat. Az eddig érvényes rendszer teljesen szétszabdalta a város-vidék kapcsolatrendszert. Ebből a szempontból remélhetőleg a brüsszeli szabályok kicsit javulni fognak, ez ugyanis nem „magyar probléma" volt. A Brüsszelben szétszakított intézményi szálakat Magyarországon nem lehet összekötni ágazatonként, ide szükség lenne  egy jelentős területi koordináló erővel bíró szereplőre is.

...

Balás Gábor (1975) közgazdász, a HÉTFA egyik alapítója és vezetője. Fejlesztéspolitikával a Nemzeti Fejlesztési Hivatal Elemzési és Értékelési Főosztályának vezetőjeként kezdett foglalkozni 2003-ban. Részt vett az I. Nemzeti Fejlesztési Terv és a 2007-13-as Nemzeti Stratégiai Referencia Keret elkészítésében, 2010-ben már a HÉTFA szakértőjeként vezette a Széchenyi Terv Vállalkozásfejlesztési Programjának kidolgozását. Számos fejlesztéspolitikai témájú elemzés, értékelés vezető kutatója, értékelője, az Európai Bizottság Regionális Főigazgatósága által szervezett értékelési hálózat magyar képviselője. A HÉTFA Jó Kormányzás kutatási programjának irányítójaként részt vett több fontos fejlesztéspolitikán kívüli kormányzati döntés háttérmunkálataiban is, így például a 2013-ban elindult járási államigazgatás területi lehatárolását támogató kutatásban.

Hozzászólások

A kommenteléshez előbb kérjük lépjen be!

Belépés az oldalra