Interjú

''Ez egy érdekek mentén formálódó szabályrendszer''

2013. január 28. 07:30:01
Magyarországnak égető szüksége van az EU-s forrásokból megvalósított fejlesztésekre, a pénzek lehívása azonban egyre bonyolultabb, az Európai Unión belüli viták pedig egyre élesebbek. Melyek a magyar fejlesztéspolitika legfontosabb feladatai? Melyek a 2007-2013-as időszak tapasztalatai? Mi várható 2014 és 2020 között? A kérdésekre egy kétrészes interjú keretében Balás Gábor, a HÉTFA közgazdasági kutatóintézet vezetője, fejlesztéspolitikai szakértő válaszol.

- Magyarország komoly kihívásokkal küzd, és ennek részben az is oka, hogy sok területen több évtizedes lemaradásban vagyunk az Európai Unió régebbi tagállamaival szemben. Fejlesztésekre tehát bizonyosan szükségünk van, de mit is jelent pontosan a fejlesztéseket keretbe foglaló fejlesztéspolitika?

- Először is egy fogalmi tisztázással érdemes kezdeni. Amit mi Magyarországon fejlesztéspolitikaként ismerünk, az tőlünk nyugatra nem ugyanezt jelenti. A régebbi uniós államokban a fejlesztéspolitika a távoli, nagyon szegény és elmaradott országok fejlesztésére szánt pénzeszközöket fogja össze, nem pedig a közép-európai EU-tagállamok bizonyos fejlesztéseit. Ez utóbbi a nyugati nyelvezetben kohéziós vagy regionális politikaként jelenik meg, nem pedig fejlesztéspolitikaként.

A kohéziós politika azért jött létre, hogy támogassák azon régiók felemelkedését és szerkezetváltását, amelyek abszolút, vagy relatív értelemben vesztesei lettek az európai integrációnak. Ahogy az integrációs kör bővült, és az egy-két problémás régió mellé egy-két problémásabb ország is társult, úgy a régiós szint mellett az országos szint is fontossá vált. A regionális politikában megjelent a kohéziós alap, ami már a fejletlen országok felemelését tűzte ki célul. A kedvezményezett országokból nézve ugyanakkor ott, ahol ez a politika jelentős pénzt oszt - az új tagországokban és a déli országokban - egy-két erős regionalitással bíró országot leszámítva ez a politika mindig is az ország fejlesztését, felzárkózását jelentette, és csak másodlagosan volt fontos a belső egyenlőtlenség.

Nem ugyanaz van tehát a fejekben, amikor fejlesztéspolitikáról van szó. Az uniós átlagtól lemaradt országok jellemzően az ország egészének problémájáról gondolkodnak, míg Brüsszel régiós problémákra gondol. Persze, ahogy a bővülés 2004-ben felduzzasztotta a régiók számát 270-re, a velük való bajlódás már a brüsszeli adminisztrációnak is terhes lett. Így a Bizottság is inkább az országos szinttel tárgyal, de a nézőpontok különbsége miatt gyakran elbeszélnek egymás mellett az EU-s hivatalnokok és a tagállamok képviselői.

A kohéziós alapok megjelenésével a fejlesztéspolitika keretrendszerét az 1980-as évektől az országos fejlesztési problémák felé nyitották ki. 2007-től viszont ezt a rendszert a vidékfejlesztési forrásoknak a regionális politikáról való leválasztásával „lefelé", a területi fejlődési problémák felé meg is csonkolták.

- Mi volt ennek az oka? Mi magyarázza, hogy a hivatalos megközelítés szerint a vidékfejlesztést nem a fejlesztéspolitika része?
- Ez a példa remekül mutatja, hogy a szakterületek lehatárolásában sokszor több a politikai és intézményi szempont, mint az elmélet. A vidékfejlesztés és a fejlesztéspolitika szétválasztását egyszerűen az okozta, hogy uniós szinten mind a regionális politikai intézménykör, mind pedig az agrárpolitikai intézménykör harcolt a saját forrásainak legitimációjáért, és az agrárforrások megmaradását úgy tudták csak elérni, ha az egészet vidékfejlesztésre „hangolják át". Így viszont nem maradhatott külön egy vidékfejlesztési rész a regionális politika alatt is, és 2007-ben mindez oda vezetett, hogy a két terület elvált egymástól.

fejlesztes2_20130125131531_39.jpg

Másképpen fogalmazva a korábbi nehézkes brüsszeli koordinációt e két forrás között megszüntették, és azt mondták a tagállamoknak, hogy "koordináljátok ti össze otthon, mi innen nem segítünk". Mindez azt jelentette például Magyarországon, hogy a vidékfejlesztés teljesen kikerült a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) hatásköréből. Ennek komoly következményei voltak és vannak, hisz ez a szeparálás azt jelenti, hogy teljesen más feltételek vonatkoznak egy falura, mint a szomszédos városra, miközben csak egy közigazgatási határ választja el őket egymástól. A két világ egymás gondolkodásból is kikerült, és úgy tervez, hoz döntés, mintha a másik nélkül kellene minden feladatkörében érzett problémát megoldania.

Nincs tehát egyetlen konzisztens, koherens uniós logika a fejlesztéspolitika mögött, ez egy érdekek mentén formálódó szabályrendszer. Az elméleti háttér, ha legitimációs okokat keresünk hozzá, erősen függ attól is, hogy területi, vagy országos politikaként tekintünk-e a fejlesztéspolitikára. Uniós szinten abból indultak ki, miképp lehet a belső egyenlőtlenségekre reflektálni, tagállami oldalról pedig ez leginkább egy országos projekt, ami a felzárkózást segíti.

- Milyen érvek, érvrendszerek jönnek elő a belső vitákban? Miről szólnak leggyakrabban ezek a viták?
- Gyakori a piaci kudarcokra való hivatkozás, ami azért érdekes, mert területi jellegű piaci kudarc viszonylag kevés van, ez sokkal inkább értelmezhető országos szinten. A belső viták nagyon gyakran szólnak arról, hogy azokat kell-e támogatni, akik gyorsan fejlődnek, mert azok húzzák az országot, vagy pedig azokat, akik nagyon le vannak maradva. Léteznek olyan uniós dokumentumok is, amelyek érvrendszerüket a fiskális föderalizmusra építették fel: melyik fejlesztésnek melyik szinten kell lennie, hogy a nagy közös európai projekt szempontjából a lehető leghatékonyabb forrásfelhasználást tudjuk biztosítani?

Ha piaci kudarcban gondolkodunk, akkor a fejlesztés egy ágazati működési rendszer integráns része. Magyarországon sokat hallani, hogy ágazati szinten az egyik legkomolyabb problémát az jelentette, hogy nem ugyanaz fejlesztett, mint aki működtetett. Ennek volt például az a következménye, hogy olyan intézményeket fejlesztett az ország, amelynek a működtetéséhez szükséges forrásokat később elapasztottuk. Az Állami Számvevőszék több jelentésében is rámutatott ilyen visszásságokra. 2007 után például mintegy 30 olyan iskolát zártak be, amit 2004 és 2006 között még fejlesztettek. A Szabolcs utcai Kórház is erre példa, amelyet 2004-2005-ben jelentősen fejlesztettek, majd ennek ellenére áldozatául esett a kórházbezárási hullámnak.

Ha területfejlesztési logikában gondolkodunk, akkor az a fő kérdés, hogy a természetes agglomerációs folyamat vesztesei miképp tudnak több tőkét vonzani, miképp lehetnek képesek megtartani az embereket. Az a cél, hogy a leszakadóbb területeken is érdemes legyen vállalkozni, befektetni. Országos szinten klasszisokkal nagyobb tőkét mozgat meg a magánszektor, mint amire az állami fejlesztéspolitika képes, de kisebb helyeken, egy elmaradottabb vidéken ezek a fejlesztések hatalmas beruházási értékkel bírnak. Fontos megtalálni azokat a katalizátorokat, amelyek a magántőkét is odavonzzák. A Hétfa empirikus kutatásai szerint azokban a térségekben, ahol nem nagyon van más fejlesztési forrás, ott tartós munkahelyteremtést is ki lehet mutatni.

- Már a fogalomalkotás területén is nagy a brüsszeli befolyás. Ennek fényében mennyiben uniós, és mennyiben magyar az a fejlesztéspolitika, amivel itthon találkozhatunk?
- Ez egy fontos kérdés, mert gyakoriak az ezzel kapcsolatos félreértések. Az Európai Unió a 2007 és 2013 közötti időszakban keretrendszer-jellegű szabályozást alkalmazott. Ez azt jelenti, hogy amit mi fejlesztéspolitikaként ismerünk, az egy magyar termék. Magyarok voltak a jogszabályok, magyarok voltak az eljárásrendek, magyar volt az intézményfejlesztés. Az európai uniós keretek között mozoghattunk, de az az igazság, hogy viszonylag nagy szabadságfokkal határozhattuk meg a hazai viszonyokat.

Az intézményrendszert és a konkrét szabályozást minden tagállam másképp alakította ki, természetesen hozzáigazította a saját intézményi struktúrájához és kultúrájához. Fontos látni ugyanakkor, hogy 2014-től e téren más lesz a világ, sokkal nagyobb lesz a nyomás a brüsszeli igazgatóság részéről, így több tilalomfát és több szabályt fognak megadni, mint eddig tették, és a hazai szabályalkotás is több korlátba fog ütközni.

- Mit lehet tudni a következő hétéves periódusról? Tényekről tudunk már beszélni, vagy még alakul a 2014 utáni időszak szabályozása?
- Az Európai Bizottság 2011 októberében közzétett egy rendelettervezetet, amiről az Európai Tanácsnak és az Európai Parlamentnek kell megállapodnia. Mostanra a Tanács és a Parlament is kialakította az álláspontját, és télen elkezdődtek közöttük a tárgyalások a Bizottság bevonásával. Mivel sok szereplő van - csak a Tanácsban 27 ország képviselteti magát) -, sokaknak kell közös álláspontra jutni egy-egy változtatási javaslatról. Így a Bizottság kiinduló dokumentuma jó eséllyel sokkal erősebben fogja meghatározni a végső verziót, mint 2006-ban, amikor még jóval kisebb volt a Parlament súlya és zömében „csak" a tagországoknak kellett megállapodniuk egy-egy módosításról. Ez azt jelentheti, hogy a brüsszeli bürokraták tervezete most nagy részben várhatóan megegyezik majd a végső dokumentummal. A kemény bizottsági kiinduló anyag puhítását az is nehezíti, hogy a válság miatt sokkal élesebb a harc és az érdek-ütközés a tagállamok között, mint korábban.

- Az Európai Unióban a fejlesztéspolitika a gyakorlatban jövedelemtranszfert jelent a gazdagabb államokból a szegényebb országokba.
- Igen, ez így van. Komoly érdekellentétet van ezért a központi államok és a periféria államai között. A fejlettebb államok szempontjából elsősorban nem is az a kérdés, hogy ők mit tudnak fejleszteni, hanem az, hogy mire megy el a pénzük. A tehetősebb nyugat-európai polgárokat elsősorban az érdekli, hogy ne menjen el a pénzük haszontalan fejlesztésre. A német adófizetők szempontjából kevés jobban hergelő és népszerűséghajhászabb közéleti honlap van, mint azok, amelyek a pazarló, értelmetlen, haszontalan uniós fejlesztéseket gyűjtik össze.

Fontos az is, hogy egy fejlett és egy fejlődő országnak nem ugyanaz a fejlesztéspolitikai helyzete sem. Vegyük például az innovációt! Nem kérdéses, hogy a modern technológia csúcsát jelentő, nagy high-tech projekteknek csak a nagyobb központokban van realitása, a kisebbeknek esélye sincsen, hogy kihasználják annak előnyeit. Ha nem a központi államokban valósul meg a fejlesztés, akkor pedig jellemző a pénzek „visszacsorgása", azaz hogy keleti fejlesztéseket nyugat-európai cégek valósítanak meg. Egy lengyel tanulmány szerint az uniós projekteknél 60 százalékos a visszacsorgás a befizető országokba, ami abból adódik, hogy az újat, a nagyot nem lehet kisebb volumenre termelő belső kapacitásokból megvalósítani. Gondoljunk például a metróberuházásunkra!

fejlesztes1_20130125131609_94.jpg

Mindez visszásan hangozhat idehaza, de azt is látni kell, hogy el kell fogadtatni a német adófizetővel, hogy neki miért érik meg ezek a hazájától sok ezer kilométerre megvalósuló fejlesztések. Ez utóbbi nehezebb abban az esetben, ha egy magyar kistelepülés iskoláját fejlesztjük, mint ha egy nagy technológiai központot hozunk létre, amivel uniós tudás jön létre, és amely helyzetbe hozhatja a német cégeket is.

A befizetők szerint fontos célok és a kelet-közép-európai valóság között feszülő ellentétet jól mutatja egy érdekes és tanulságos történet. A következő fejlesztési periódus egyik uniós hívószava a „smart specialization", az „okos specializáció" lesz. Ez nagyjából arról szól, hogy az ország egy-egy pontján nagy hozzáadott értéket jelentő célzott innovációs fejlesztés finanszírozására kerüljön sor. Meg is hívták az egyik kelet-magyarországi nagyvárosba az ezzel a kérdéssel foglalkozó brüsszeli illetékest. A helyi német befektetők az előadások és az egyeztetések után elismerő bólogatások közepette elhívták a kollégát, nézzen körül a magyar vidéken, hogy honnan járnak be az ő dolgozóik, és milyen életkörülmények között laknak. A „tanulmányút" végén azt mondták a bürokratának: sajnos, itt nem „smart specialization"-re van szükségünk, hanem útra, közoktatásra, munkahelyekre, és ha mindez megvan, a dolgozóinknak pedig megvan a biztos háttere, akkor utána beszélgethetünk velük az innovációról is. A látottak alapján már a brüsszeli bürokrata is erősen bólogatott.

Az újabb tagországokban komoly infrastrukturális lemaradások vannak, amit valóban érdemes lenne közösségi forrásokból finanszírozni. Ezek olyan alapfunkciók, amelyeknek a fejlesztésének szükségességét ritkán vonják kétségbe. Iskolára, úthálózatra, környezetvédelmi fejlesztésekre szükség van. Az már érdekesebb kérdés, hogy miért finanszíroznak ilyen vagy hasonló projekteket kohéziós forrásokból mondjuk Németországban is, miközben tulajdonképpen a német adófizetők pénzéből történnek azok fejlesztések is. Miért kell Brüsszelen keresztül brüsszeli szabályoktól terhesen visszakapniuk a saját pénzüket? A britek ezt időről időre fel is vetik...

- A magyar fejlesztéspolitikai intézményrendszer egy külső szemlélő számára fölöttébb bonyolult szisztéma, elég csak arra gondolni, hogy fejlesztési tervből többel is találkozhattunk az utóbbi években...

- A rendszer úgy működik, hogy Brüsszel meghatározta a szabályokat az intézményi és eljárási keretekről és az országoknak rendelkezésére álló forrásokról, továbbá készített egy uniós szintű stratégiát a közös célokról, „amire a pénzt adja". Ezt követően a tagországok elkészítették saját, nemzeti stratégiájukat, a Nemzeti Stratégia Referencia Keretet (NSRK). A helyzet itthoni átláthatóságát kicsit nehezítette, hogy az NSRK 2007-ben Új Magyarország Fejlesztési Terv fantázia névvel lett ellátva, majd 2010-ben újra visszajött az NSRK elnevezés. 2010-ben született az Új Széchenyi Terv, amely azonban nem az NSRK helyett készült, hanem azt kiegészítendő, mégpedig 2020-as perspektívában.

Ezek a dokumentumok úgy alkotnak egy egészet, hogy bár az NSRK továbbra is a hivatalos dokumentumunk Brüsszel felé, 2011 óta a fejlesztéseket megpróbálják úgy kiírni, hogy azok megfeleltethetőek legyenek már az Új Széchenyi Terv céljainak is, illetve amikor lehetőség van pénzátcsoportosításra, akkor a pénzt azokra a fejlesztésekre allokálják, amelyek illeszkednek az Új Széchenyi Tervhez is.

Szintén félreértésre adhat lehetőséget, hogy a tervek neve ugyan változott, de a 2007-2013-as időszakra Brüsszellel kötött megállapodásunkat ez nem érintette. Brüsszellel ugyanis 2006-ban megállapodtunk, hogy az egyes programokra mennyi pénzt költünk, illetve milyen éves bontásban. Ezt követően az ország megírta a saját operatív programjait, és mind a 15 programot jóváhagyattuk Brüsszellel. Az Európai Bizottság és Magyarország közötti szerződést a 2007 és 2013 közötti időszak viszonylatában maguk az operatív programok alkotják. Az Új Széchenyi Terv esetében ezen belül kell lavírozni, amit amúgy megkönnyít, hogy a tervszabályok és az operatív programok is elég rugalmasak.

Az operatív programok tehát léteznek, a pályázatokat a programok keretéből finanszírozzuk, de most már megjelenik az Új Széchenyi Tervhez való tartalmi kötődés is. Ez bár bonyolításnak tűnik, de támogatandó célt szolgál. El kell jutni ugyanis odáig, hogy a tagállami intézményrendszer csak közvetítő szerepet játsszon az EU-s források és a fejlesztő között, segítsen a szükséges uniós csomagolást hozzátenni a fejlesztő céljaihoz, de ne várja el a fejlesztőtől ennek a nem túl egyszerű rendszernek az átlátását. Az új terv ebbe az irányba történő elmozdulást jelent, mert míg az operatív programok európai bürokrata nyelven vannak megírva, hogy Brüsszel elfogadja őket, addig a Széchenyi Terv próbál közérthetően a fejlesztői gondolkodás felől közelíteni, hogy a projektgazdák számára legyen orientáló, amit abban a kormányzat megfogalmazott.

...

Az interjú második részében Balás Gábor összegzi a 2007-2013-as költségvetési időszak tapasztalatait, véleményt mond az uniós pénzek felhasználásában várható változásokról és megvizsgálja a szigorodó uniós szabályozás hatásait.

Balás Gábor (1975) közgazdász, a HÉTFA egyik alapítója és vezetője. Fejlesztéspolitikával a Nemzeti Fejlesztési Hivatal Elemzési és Értékelési Főosztályának vezetőjeként kezdett foglalkozni 2003-ban. Részt vett az I. Nemzeti Fejlesztési Terv és a 2007-13-as Nemzeti Stratégiai Referencia Keret elkészítésében, 2010-ben már a HÉTFA szakértőjeként vezette a Széchenyi Terv Vállalkozásfejlesztési Programjának kidolgozását. Számos fejlesztéspolitikai témájú elemzés, értékelés vezető kutatója, értékelője, az Európai Bizottság Regionális Főigazgatósága által szervezett értékelési hálózat magyar képviselője. A HÉTFA Jó Kormányzás kutatási programjának irányítójaként részt vett több fontos fejlesztéspolitikán kívüli kormányzati döntés háttérmunkálataiban is, így például a 2013-ban elindult járási államigazgatás területi lehatárolását támogató kutatásban.

Hozzászólások

A kommenteléshez előbb kérjük lépjen be!

Belépés az oldalra

  • 2

    Balás Gábor reagálása és válasza

    Tisztelt Vargáné Kaiser Katalin!

    Köszönöm a hozzászólást és a dicsérő szavakat.

    Fontos felvetése az önkormányzatiságban meglévő motivációs erő kiaknázhatósága, mellyel magam is jórészt egyetértek. Ami e területen fontos kérdés az a motiváció és a kapacitások kapcsolata. A jelenleg zajló átalakítási folyamatok nyomán az önkormányzatok intézményi feladatai csökkennek és a helyi közösség megszervezésének és képviseletének (lobbi) feladatai növekedni fognak, ami felerősíti az önkormányzatok gazdaság és térségfejlesztő feladatai iránti keresletet. Kérdéses ugyanakkor, hogy az erős igény és a rendelkezésre álló eszközök között megfelelő-e az összhang. Részben, hogy tud-e akkora társadalmi erőforrást mobilizálni egy önkormányzat az új rendszerben, mint amikor még a helyi fejlődési folyamatokat intézményeivel i s befolyásolhatta, illetve, hogy az intézmény fenntartásban megerősödő központi szerepvállalás mellett hogyan lehet a helyi szekeret egy irányba húzni. Ismerünk azonban számos olyan falusi sikertörténetet (lásd például: a Németh Nándor szerkesztette kötete a helyi gazdaságfejlesztési programokról: http://www.econ.core.hu/kiadvany/ktikonyvek.html), amelyben látszólag eszköztelen kisfalvak tudtak szervezéssel és innovációval fejlődési sikert elérni, egy-egy motivált és kreatív önkormányzati vezetőnek köszönhetően.

    Fontos tehát leszögezni, hogy nincs még egy olyan a helyi sikerben érdekelt és motivált szereplő az országban, mint a helyi önkormányzatok és ezt a motivációt, mint erőforrást be kell csatornázni a fejlesztési rendszerben és nem a központi célok által irányítani vagy felülbírálni kell, mint ahogy az eddigi történt. Az új helyi intézményi felállást érdemes lesz ezért úgy értelmezni, hogy mely területeken van az államnak célkijelölő szerepe és hol van a helyi közösségnek döntő szava és e keretek (feladat és hatáskörök) között kell e szereplőknek egymással megegyezésre jutni.

     

    A kapacitások területén fontos látni, hogy eddig a fejlesztéspolitika finanszírozó és nem fejlesztő funkcióban működött. Helyi céljait nem fejlesztőként, hanem a pénzügyi szabályokon keresztül akarta elérni, sőt determinálni, ehhez azonban nem volt elegendő helyi információ a birtokában. Egy-egy téves paraméter meghatározásából az ország több száz településén okozott fejlesztési problémákat, míg ha hagyta volna a helyi szereplőket csetleni-botlani akkor minden települési hiba csak az adott településen okozott volna problémát. Vagyis a központi fejlesztési irányítás, elsősorban információs hiányok miatt nagy kockázatokat hordozott magában.

    Nem is volt ugyanakkor olyan intézményrendszere, amely nagyon mélyen beleágyazódott volna az ország szövetébe. A legtagoltabb állami struktúra a munkaügyi központok világa volt, ami azonban – saját források birtokában – csak kiegészítő jelleggel és csak saját szakterületén kapcsolódott a fejlesztési intézményrendszerhez. Több kísérlet is volt ugyan arra, hogy a fejlesztési rendszer legalább tanácsadói funkciókkal jelen legyen a helyi társadalmakban (kistérségi hálózatok), de ezek nem bizonyultak stabil szervezeteknek és többnyire csak nagyon szűk körben használta a fejlesztési rendszer a tőlük beszerezhető információkat. A fejlesztés területén a regionális ügynökségek voltak a legalacsonyabb stabil intézményesített állami szereplők. Nem is vállalkozott tehát fejlesztőként megjelenni egy-egy problémás térségben, hanem a helyi összefogás erejére (erőtlenségére) támaszkodott. A jelenlegi is zajló intézményi átalakulások nyomán azonban jelentős állami intézményi kapacitások fejlődnek ki megyei, járási szinten, ami mellett már az állam is lehetne akár aktív fejlesztő egy-egy térségben. Ezt azért érzem fontosnak, mert az Ön által felvetett vállalkozásfejlesztési és munkahely teremtési kérdésekben általában nem a település határa a „helyi piac” határa. Egy órán belül a munkavállalók is szívesen ingáznak munkahelyükre, ha megfelelő módon van megszervezve a közlekedés, az árukat alapanyagokat pedig még ennél is nagyobb távolságra lehet elszállítani egy-egy helyről, így a foglalkoztatók, a vállalkozások számára a kisebb településeken a működési feltételeket sokszor nem a település, hanem a járás vagy a megye szintjén kellene emiatt befolyásolni. Ezt ez idáig csak alulról-szervezetten a kistérségi vagy a LEADER összefogásokban lehetett befolyásolni, a magyar alacsony együttműködési kultúra miatt nem túl sok sikertörténettel. Most azonban e szinteken erős állami jelenlét is létrejött.

    Hogy ez a lehetőség sikert vagy még nagyobb kudarcot fog-e hozni az az állami intézményrendszeren belüli motivációs rendszeren fog múlni. Egy jó motivációs sémával, ahol a megyei vagy járási intézményvezetők nem csak intézményük, de térségük sikerében lesznek érdekeltek az államot erős térségfejlesztési szereplővé avathatja. Ez lehet, hogy csak tanácsadást fog hozni a helyi szereplőknek, de lehet hogy maguk lesznek a helyi összefogás katalizátorai, adott esetben pedig a legnagyobb integrált projekteket megvalósító térségi fejlesztők. A kulcs az lesz, hogy mire kapnak ösztönzést ezen intézmények vezetői és milyen partnerséget tudnak maguk körül a helyi önkormányzatokkal és egyéb kulcsszereplőkkel kialakítani.

     

    Összefoglalva azt gondolom, hogy több a probléma, mint amit a helyi önkormányzatok kapacitásaival meg lehetne oldani, de eddig csak bennük volt meg a kellő motiváció és náluk volt meg a kellő információ, hogy ezért a célért dolgozzanak. Érdemes elkezdeni a kapcsolatépítést az új, nagyobb kapacitású helyi állami szereplők és az önkormányzatok között (bármelyik oldalról) és az államnak érdemes lesz odafigyelni, hogy milyen célt, ösztönzést és kapacitást ad ezen új szereplőknek és akkor akár kevesebb forrásból is sokkal többet el lehetne érni 2014-től a fejlesztéspolitikában.

     

    Tisztellettel,

    Balás Gábor

  • 1

    Tisztelt Balás Gábor!

    Az Önnel készült, „Ez egy érdekek mentén formálódó szabályrendszer” és  „ A magyar fejlesztéspolitika legnehezebb éve lesz 2013.” címmel közölt kétrészes interjú remek összefoglalót nyújt az idén záruló uniós költségvetési időszak fejlesztési tapasztalatainak értékeléséhez, miképpen mankót is, a jövőre kezdődő ciklusban való rendszerszemléletű eligazodáshoz. Az értékelés és eligazodás kérdései persze több szinten és sok szempontból bírhatnak relevanciával az olvasó számára. Mint kistelepülési önkormányzati képviselő, tanácsadó, településfejlesztéssel foglalkozó civilszervezet vezetője és a közpénzügyi menedzsment iránt érdeklődő, jogi, közbeszerzési és közpolitikai tudományokkal is felvértezett közgazdász-olvasó, több gondolatában is kifejezetten a szívemből szól.  Emellett jól azonosítható kapcsolódási pontokat jelenít meg az interjú például Domokos László, az Ász elnöke által az önkormányzati ellenőrzésekről több fórumon is közzétett számvevőszéki tapasztalatokkal, valamint Lambertné Katona Mónikának a Pénzügyi Szemle 2012.év 4. számában „Az uniós források felhasználásának értékelése kistérségekben” címmel megjelent tanulmányában foglalt szerzői és hivatkozott gondolatokkal is.

    Hozzászólásomban néhány gondolatát emelném ki, s fűzném tovább - a teljesség igénye nélkül.

    • A területfejlesztési logika, a természetes agglomerációs folyamatban leszakadó területek és a magánszektor vs. állami fejlesztéspolitika tőkemozgató képességének összefüggései alapján kiemelném a tartós munkahelyteremtés, ehhez pedig a katalizátorok megtalálásának fontosságát.

    Véleményem szerint (a civilszektor mellett) az önkormányzati struktúrában ezen a fronton máig kihasználatlan tartalékok rejlenek, a kistelepülési körben talán még inkább, mint a nagyobbaknál. Kihasználatlan tartalékként értelmezem az önkormányzatok működése terén, az önkormányzatok egymással és a fejlesztéspolitikával (beleértve a különutas vidékfejlesztési rendszert és a foglalkoztatás-fejlesztési politikát is) való kapcsolatrendszerében hiányzó, vagy meglévő, de javításra szoruló mechanizmusokat.

    E mechanizmusok hiánya, vagy hibás és hiányos működésük részben a rendszerváltást követően kialakított önkormányzatiság jellemzőiből fakad (itt utalnék a PTE BTK és a Pólusok Társadalomtudományi Egyesület szervezésében 2010-ben Pécsett, „20 évesek az önkormányzatok – Születésnap vagy halotti tor?” című konferencián elhangzott és tanulmánykötetbe foglalt előadásokra), részben pedig a jelenleg is zajló jelentős mértékű intézményi átalakítás következtében a településvezetőkre nehezedő szokatlan nyomás által maradtak el e mechanizmusok, vagy erősödtek fel hiányosságaik (ezzel pedig nem ellentmondva az intézményrendszer-átalakítás szükségességének, hanem éppen elismerve azt).

    Hogy van mit keresni ezen a téren, az is demonstrálta, ahogy a Dunaújvárosi térség fejlesztési koncepcióját, a Dunapolis stratégiát bemutató konferencián jelenlévő térségi polgármesterek bizonyos értelemben értetlenül álltak a konferencia előadásain elhangzottak előtt (s ez alapvetően nem őket minősítette személyükben, hanem a fent jelzett mechanizmusok hiányát, vagy hibáit). Ahogy demonstratív erővel bír az is, ha egy település a romló költségvetési lehetőségeinek inkább vélt, mint valós indokán éppen a településfejlesztési bizottságát szünteti meg, ezzel  „elszervtelenítve” a stratégiai gondolkodás önkormányzati lehetőségét.  S az is, ahogy egy Leader-egyesület tagjainak - hajdan népes - tábora, mely az alulról építkezésen alapuló vidékfejlesztési forráskoordináció letéteményesének számító szervezet legfőbb döntéshozó szervével, a közgyűléssel hivatott egyenlőnek lenni, a tagság érdektelenségének nyomán, mára akár egy néhányszékes irodában is képes jelentős gazdasági és jogi hatással bíró döntéseket hozni…

     

    • Érdekes és fontos gondolat annak a szemléletnek a felvázolása, hogy a fejlesztési pénzekből felépített új országot a régi Magyarország kell, hogy működtesse, s hogy a hibás szemlélet eredményeképp túlméretezett projektek jönnek létre, főként a közszférában.

    Valóban, e túlformalizált, szabályosság-fókuszú pályázati rendszernek (is) a következménye az önkormányzati rendszerre, tágabban az egész közszférára jellemző, abszolút értelemben való támogatás-maximalizálási módszer, mely a hatékonyság ellenében hat, ezzel pedig a rendszer sok esetben kifigurázta a közpénzek felhasználása elé támasztott követelményeket, s a korrupció irányába hajszolta a Közbeszerzés intézményrendszerének alapelvét –a jót, jó áron elvét- is.  Még emlékszem a felismerés súlyára, amikor először olvastam a Nemzetbiztonsági Hivatal éves Jelentésében az új bűnözés, a pályázati támogatásokkal való visszaélések megjelenéséről.

    Jogos igény tehát a szemléletváltás igénye, hogy 2019-ben ne arról beszéljünk, hogy mennyit költöttünk, hanem, hogy mit értünk el ezzel a költéssel. Ahogy jogos igény az is, hogy a jelentős forrásokkal gazdálkodó közszféra olyan beruházásokat hajtson végre, melyek megvalósulása nem dönti rögtön romba az ezt követő időszak finanszírozhatóságát, épp ellenkezőleg, például a működési kiadások csökkenése által segíti kedvezőbb pénzügyi pozícióba a legnagyobb projektgazdaként jelenlévő intézményrendszer szervezeteit. Ennek valóban elengedhetetlen feltétele a fejlesztések szakpolitikai környezetbe való beágyazottsága, és az erről szóló diskurzus megindítása. Ez a diskurzus segíthetné a fentebb vázolt mechanizmus-hiányok megoldódását és orvosolhatná a meglévőek hibáit is.  A közszolgáltatások finanszírozását véleményem szerint is másképp kell csinálni. Az 2013. év nehézségét -az Ön által felvázoltakkal is egyetértve- a közszolgáltatások, s így az önkormányzati rendszer oldaláról, éppen ebben látom.  Hiszen az önkormányzati költségvetési koncepció megalkotásakor –novemberben- már tudtuk, hogy jön a felszabadító erejű feladat-finanszírozás, de nem ismertük teljességükben a normatív költségvetési adatokat. Majd konszolidálta az állam az önkormányzati rendszerben felhalmozódott hitelkötelezettségek nagy részét, miközben átvállalta a közoktatás feladatát. Ezek hatalmas lépések –mondhatni mérföldkövek- az intézményrendszer átalakításának munkájában. Mégis a települések között, azok gazdasági, pénzügyi potenciáljának, területi és más erőforrásbeli adottságainak függvényében vannak vesztesek és nyertesek, s ez a pozíció nem mindig az igazság elvén dől el. E 2013. év nagy nehézsége tehát abban is megmutatkozik, melyik település hogyan képes a reagálásra a fenti környezeti változások kereszttüzében. Vagyis képes-e beindítani, illetve megjavítani az önkormányzati működés terén egyébként jelentősen erősödő kötöttségeket hordozó szabályozási rendszerében, az általam említett hiányzó, vagy rosszul működő mechanizmusait, miközben gondolkodását és cselekvéseit két szemlélet és két időtáv között kénytelen megosztani, az éves működés éven belüli eszközöket igénylő szemléletmód és tervezési módszer, valamint a hosszabb távú, stratégiai típusú szemléletet és tervezést igénylő fejlesztési feladat-vállalás között.

     

    • A fentebb részletezett, a közszférára fókuszáló gondolatokon túl, de mégis azzal összefüggésben hoznám ismét elő a fejlesztéspolitika és a vidékfejlesztés különválásának kérdéskörét. A foglalkoztatás-bővítés terén tett erőfeszítések körében szintén jelentős mérföldkövek (a munkahelyvédelmi program mellett) a kormányzat és a meghatározó jelentőségű gazdasági szereplők között létrejött, létrejövő stratégiai jellegű megállapodások. Ezek mellett azonban nélkülözhetetlen a kkv-szektor életfunkcióinak további, jelentős javulása. Ez a szektor valóban viszonylag gyorsabban fejleszthető, aminek azonban jelentős gátakat emel a jellemzően utólagos finanszírozási módszer.  Érdemes azonban figyelembe venni,  hogy e szektor fejlesztési szempontból azonban kevéssé értelmezhető homogénnek. Véleményem szerint a tartós munkahelyteremtés és a gazdaságélénkítés katalizátorai szempontjából a mikrovállalkozási kör és még az azon belüli családi vállalkozói kör, a kis, és közepesekhez képest jelentős eltéréseket mutat, tekintve a gazdaságfejlesztést célzó támogatási struktúrákban megjelenő, a településnagyságra, vagy rangra, népsűrűségre alapuló támogathatósági/kizáró kritériumokat – az elhíresült településlistákat. Ezek alapján a nem városi rangú településeken működő vagy induló mikrovállalkozások az Új Széchenyi Terv gazdaságfejlesztési programjai által jellemzően nem támogathatók, csak a vidékfejlesztési pályázatok útján. Ez pedig igaz, általában magasabb támogatási intenzitást is jelent, s jellegében alulról építkező, de erős eltéréseket mutat a helyi preferenciák (melyek becsatornázása a közpolitikai programalkotásba sokszor nem is biztosított kellőképpen) és a rendelkezésre álló források tekintetében, s a mezőgazdasági támogatásokra fókuszáló vidékfejlesztés amúgy is módszertani eltéréseket mutat a vállalkozásfejlesztési pályázati rendszerhez viszonyítva.

    E mikrovállalkozási kör fejleszthetősége oldaláról nézve szerintem fontos, és eddig még szintén kihasználatlan lehetőséget hordozó kapcsolódási pontot jelenthetnek az önkormányzatok. Hiszen a településeken gyakorlatilag minden olyan információ rendelkezésre áll, ami a projektötletek, fejlesztési elképzelések és lehetőségek feltérképezéséhez, és települési- illetve térségfejlesztési tervekbe, szakpolitikai programokba történő beintegrálásukhoz szükséges. Ezek az információk egyelőre nem hasznosulnak kielégítően. Míg az önkormányzati rendszer bizonyos szemszögű tudományos vizsgálata az elmúlt időszakban a kockázatértékelés fontosságára hívta fel a figyelmet, ennek meghatározó elemeként pedig a vagyoni és pénzügyi kockázatokra fókuszált (Dr. Habil. Vigvári András és Dr. Halmosi Péter nyomán), ez a felvetett probléma az időközben megvalósuló finanszírozási (szabályozási) változások nyomán részben meg is oldódott, azonban az esetleges vezetési jellegű kockázatok részben még a szigorodó szabályozás mellett is megmaradnak (a közbizalmon alapuló közvetlen vezetőválasztás, mint az önkormányzatiság alapértéke és a szakmai-képzettségi feltételek állítása között feszülő egyelőre feloldhatatlan ellentét okán). E kihívásokra részben a szemléletformálás útján, például szinte költségmentesen, szervezeti és szektorális együttműködések által adhatók válaszok, részben pedig szintén a szabályozási rendszer útján, például a jelenleg kötelező ciklusprogramon túl, a tényleges települési kapacitásokon alapuló, a térségi kapcsolódásokat is feltáró helyi gazdaságfejlesztési stratégia elkészítésének kötelezettsége útján. Vagy ilyen, az önkormányzatokban rejlő információs és operatív lehetőségek kiaknázását elősegítő eszköz lehetne egy olyan szakmai hálózat létrehozása, amely államilag finanszírozott formában, de kötelező választás útján kiválasztott szakértők bevonásával adhatna segítséget az önkormányzati vezetőknek a településük működési és fejlesztési módszertanának megalkotásához.

    Hozzászólásom fenti gondolatai az interjú mai olvasása nyomán fellépő „hirtelen felindulás” folyományai, mintegy szellemi ámokfutás az éppen sok kétkedést és zsörtölődést kiváltó zöldgazdaság-fejlesztési program aktuális pályázataiban való munka közepette, mint írtam, a teljesség igénye nélkül -néhol esetleg túlzottan hosszadalmas mondatokban-. Remélem az általam felvetett más irányú megközelítések részeivé válhatnak az Ön által is szorgalmazott diskurzusnak.

    Vargáné Kaiser Katalin