Tanulmányok, előadások

A költségvetés végrehajtásának rugalmasságát értékelte az ÁSZ elemzésében

2019. március 13. 10:00:01
Napjainkban egyre nagyobb jelentősége van annak, hogy a költségvetés képes legyen reagálni a makrogazdasági feltételek, illetve a saját gazdálkodásában történő változásokra. Az ehhez szükséges rugalmas alkalmazkodóképességnek, azaz rezílienciának a fogalmát, összetevőit és hazai sajátosságait mutatja be és értékeli az Állami Számvevőszék elemzése. Az elemzés részletesen értékeli a rezílienciát befolyásoló költségvetési eszközöket hazai és nemzetközi viszonylatban egyaránt. Az elemzés ráirányítja a figyelmet a rezílienciához szorosan kapcsolódó átláthatóság elve gyakorlatban történő érvényesülésének fontosságára, valamint bemutatja az átláthatóság fokozásának további eszközeit.

Dr. Pulay Gyula - Dr. Simon József

Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) költségvetési témájú ellenőrzéseiben és több elemzésében is kiemelt szerepet tölt be a költségvetés végrehajtási folyamatainak értékelése. Mindez egyaránt támogatja a Költségvetési Tanács és az Országgyűlés munkáját. A meglévő ellenőrzési és elemzési tapasztalatok alapján merült fel annak gondolata, hogy a költségvetés egyes területeinek külön-külön történő értékelése helyett a költségvetés végrehajtásáért felelős szervek reagáló képessége, másképpen rezílienciája kerüljön az elemzés középpontjába.

A 2008. évben kirobbant globális pénzügyi válság ráirányította a figyelmet arra, hogy számos ország nem kellően készült fel a gazdasági sokkok kezelésére, és az emiatt a hirtelen fellépő gazdasági visszaesés a költségvetés egyensúlyának jelentős megbomlásához, és államadósságuk drasztikus emelkedéséhez vezetett. Az azóta eltelt időben számos gazdaságpolitikai és költségvetési változás történt, amelyeknek jelentős hatásuk volt a költségvetési folyamatokra. Mindez előtérbe állítja a költségvetés reagáló képességének fokozását. A téma aktualitását jól mutatja, hogy több nemzetközi szervezet is foglalkozott e kérdéssel és megfogalmazták különböző ajánlásaikat.

A költségvetés végrehajtásának rugalmassága nemzetközi kitekintésben

A nemzetközi szervezetek jellemzően a költségvetési gazdálkodással kapcsolatos alapelveket fogalmazzák meg, vagy értelmezik. Ezek közül is kiemelt jelentőségű a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (továbbiakban OECD) által 2015-ben kiadott ajánlás (1). Ez azokat az alapelveket tartalmazza, amelyek megvalósításával az államok képesek átláthatóbb, eredményesebb és megbízhatóbb költségvetést készíteni, így biztosítva a jó kormányzás feltételeit. Az ajánlás keretében tíz alapelv került megfogalmazásra. Ezek közül a következők meghatározóak a költségvetés végrehajtásának rugalmassága szempontjából:

- a költségvetés végrehajtásának aktív tervezése, kezelése és nyomon követése,

- a tervezésnél már a különböző pénzügyi kockázati tényezőket is körültekintően meg kell határozni, fel kell mérni, és kezeléséhez meg kell tenni a szükséges lépéseket

- a költségvetés tervezése során szükséges meghatározni, értékelni és menedzselni a költségvetés fenntarthatóságát.

- biztosítani kell, hogy a költségvetés teljesítményének, értékelésének és hatékonyságának is legyenek elérhető kimutatásai.

Az OECD értelmezése szerint - a kapcsolódó alapelvek tartalmából levezetve - a költségvetés végrehajtásának rugalmassága egy olyan védelmi erőt jelent, amellyel a nem várt, vagy nem számszerűsíthető gazdasági és gazdálkodási feltételek változására felkészülhet a központi költségvetés.

A Nemzetközi Valutaalap (továbbiakban IMF) szintén nem flexibilitásként értelmezi a költségvetési rugalmasságot, hanem a kockázatok kezelésére való képességet érti e fogalom alatt. Az IMF által a 2014. évben kiadott kódex (2) (Fiscal Transparency Code) a költségvetés átláthatóságának alapelveit három pillér köré csoportosítja.

Az egyik pillér a fiskális kockázatelemzés és kockázatkezelés pilléren belül a kockázatkezelés. Ennek keretében az IMF olyan költségvetési eszközök alkalmazását tartja szükségesnek, amelyek alkalmasak a kockázatok felmerülésének monitorozására, feltárására és kezelésére. Gyakorlati értelemben a költségvetés végrehajtása rugalmasságának indokoltságát és fontosságát hangsúlyozza.

Az IMF értelmezése szerint a rugalmasság a költségvetési politikában leginkább a gazdasági sokkok kezelése tekintetében fontos. Emiatt a gazdasági növekedés és stabilitás idején célszerű mozgásteret biztosítani a költségvetésben és felkészülni az esetleges, kevésbé befolyásolható gazdasági sokkokkal szemben.

A költségvetés végrehajtása rugalmasságának értelmezése az ÁSZ szerint

Figyelembe véve az előzőekben bemutatott nemzetközi szakirodalmat, a költségvetés végrehajtásának rugalmasságát az ÁSZ elemzése is a reziliencia szerint értelmezi. A rezíliencia általános értelemben rugalmas ellenállási képességet jelent, azaz valamely rendszernek azon képességét, hogy erőteljes, meg-megújuló, vagy akár sokkszerű külső hatásokhoz sikeresen alkalmazkodjon.

A költségvetés végrehajtása esetében egyaránt szükséges a napi végrehajtást segítő rugalmasság és a környezet nagyobb változásaihoz való rugalmas alkalmazkodást lehetővé tevő reziliencia. A költségvetés nagyobb rugalmasságát az biztosíthatja, hogy a költségvetés végrehajtásáért felelős három szervezeti szint (kormány, költségvetési fejetek irányító szervei, költségvetési szervek) mindegyikének vannak rugalmasságot elősegítő eszközei, és ezek három rugalmas rétegként védik a költségvetést az állandó rázkódásoktól és a nagyobb sokkoktól. Ezen összefüggéseket szemlélteti az 1. ábra.

A költségvetés végrehajtásának rugalmasságát értékelte az ÁSZ elemzésében


A költségvetés rezílienciájának lényege, hogy nagyobb megrázkódtatás esetén a költségvetés végrehajtásáért felelős szintek mozgósítják a saját eszközeiket, szükség esetén kimerítik a tartalékaikat, de ez alapján a belső magnak, vagyis a költségvetésnek a szilárdsága megmarad, azaz a jogszabályokban rögzített költségvetési szabályok és a legfontosabb költségvetési célok teljesülnek.

Az elemzés keretében a költségvetés végrehajtásának rugalmassága alatt azt értjük, hogy a Magyarország központi költségvetésének végrehajtásért felelős szerveknek (mindenekelőtt a Kormánynak, az egyes fejezetek irányító szerveinek, valamint a költségvetési szerveknek és az előirányzatok, alapok kezelőinek) mekkora a mozgástere abban, hogy a költségvetési bevételek tervezettől eltérő alakulására, illetve a kiadásokat érintő változásokra célszerűen reagáljanak, de nem átlépve a törvényes kereteket.

E megközelítés alapja Magyarország Alaptörvénye 37. cikkének (1) bekezdése, amely kimondja, hogy a "€žKormány a központi költségvetést törvényesen és célszerűen, a közpénzek eredményes kezelésével és az átláthatóság biztosításával köteles végrehajtani". A költségvetés végrehajtásának törvényes keretek között tartása alatt elsősorban három dolgot értünk. Azt, hogy a költségvetési (az egyenlegre és az államadósságra vonatkozó) szabályok továbbra is teljesülnek, a végrehajtó szervek nem lépik át hatáskörüket és az intézkedések meghozatalához az Országgyűlés döntésére nincsen szükség.

A költségvetés végrehajtása egészének mozgásterét a költségvetési szabályok behatárolják, következésképpen az egyes végrehajtási szintek mozgástere csak a többi szint (valamelyikének) a rovására bővíthető. Ebből a szempontból a Kormány mozgástere az elsődleges, hiszen az Alaptörvény értelmében a végrehajtás általános felelőssége az övé.

Fontos hangsúlyozni, hogy egy adott év költségvetése végrehajtásának mozgástere a következő év (évek) költségvetési mozgásterének rovására is bővíthető. Ez az adott év rugalmassága szempontjából kedvező, sőt nélkülözhetetlen. Ugyanakkor, ha a következő év mozgásterének szűkítése egy bizonyos mértéket elér, akkor az súlyosan beszűkíti ennek az évnek a költségvetési mozgásterét (ideértve az Országgyűlés mozgásterét is).

A költségvetési végrehajtásának rugalmassága vizsgálható a költségvetési folyamat különböző elemeinél, vagyis a szabályozás, a tervezés, a monitoring, a beavatkozási pontok és a költségvetési beszámolórendszer esetében. A költségvetés rugalmasságának követelményét már a tervezés során is meghatározó szempontként szükséges figyelembe venni. A rugalmasságot támogató költségvetési eszközök alkalmazhatósága feltételezi egy megfelelő minőségű költségvetés tervezési rendszer meglétét és működtetését, felmérve a gazdálkodásban rejlő kockázatokat és előre jelezve az egyes előirányzatok teljesülését, valamint az ezt meghatározó körülményeket.

A költségvetés végrehajtásának szempontjából a rugalmasságot alapvetően két fő tényező teszi szükségessé. Egyrészt a költségvetési év során az előirányzatnál kisebb, vagy több bevétel teljesülhet. Másrészt a költségvetés végrehajtása közben módosulhat a kiadási előirányzatok teljesülése az eredeti előirányzathoz képest (pl. lassabban halad előre egy beruházás, vagy több személy válik jogosulttá egy támogatásra).

A rugalmasság mértékét befolyásoló tényezők alapján a Kormány szempontjából kétféle helyzet állhat elő. Kedvező esetben, amennyiben a rugalmasság jelentős nagyságrendű, a központi költségvetés rugalmassága azt fejezi ki, hogy a költségvetés végrehajtásáért felelősnek, vagyis a Kormánynak, milyen mozgástere van a költségvetési és egyéb gazdaságpolitikai célok megvalósításának elősegítése, felgyorsítása érdekében. Ezen értelmezés szerint a különböző területekre, célokra fordított többletpénz forrását nem elvonással, hanem a kedvező gazdasági, gazdálkodási folyamatokra építve teremti meg a Kormány.

Kedvezőtlen körülmények esetében, amennyiben a többletkiadások meghaladják a többletbevételek és a rendelkezésre álló, még fel nem használt tartalékok értékét - ekkor a költségvetés végrehajtásának rugalmassága azt jelenti, hogy a különböző gazdálkodási technikákkal a költségvetés végrehajtására hatást gyakorló tényezők hogyan kezelhetőek a Kormány számára. A rugalmasság ebben a megközelítésben az OECD és az IMF által definiált rezíliencia képességét jelenti, vagyis a különböző sokkhatások esetén is képes a költségvetés egyensúlyi helyzetét helyreállítani, betartva a különböző költségvetési szabályokat.

A rugalmasságot befolyásoló költségvetési eszközök

A költségvetési gazdálkodással kapcsolatos lényegesebb hazai jogszabályok - az Alaptörvény, a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (továbbiakban Gst.), az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (továbbiakban Áht.), az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (továbbiakban Ávr.), valamint az éves költségvetési törvények - nem tartalmazzák a költségvetés végrehajtásának rugalmassága fogalmat.

Ugyanakkor a szabályozás kialakítja a költségvetés végrehajtása rugalmasságát és rezílienciáját biztosító keretet. Ennek a rendszernek az alapját a Gst.-ben rögzített, a költségvetés egyenlegére és az államadósság alakulására vonatkozói költségvetési szabályok képezik. Az Áht. meghatározza a költségvetés végrehajtásáért felelős szervezetek jogköreit, és a költségvetés végrehajtásáért fő felelősséget viselő Kormányt hatalmazza fel olyan részletszabályok megalkotására, amelyek a további végrehajtási szintek mozgásterét határozzák meg (például a fejezeti, illetve az intézményi hatáskörben végrehajtható előirányzat-módosításokat).

A jogszabályok számos olyan költségvetési eszközt, intézkedési lehetőséget határoznak meg, amelyek a költségvetés végrehajtásának rugalmasságát befolyásolják. A jogszabályok által megteremtett, a rugalmasságot biztosító eszközök közé a következők sorolhatóak:

- tartalékok képzése és felhasználása,

- előirányzat maradványok felhasználása,

- feltétel nélkül, illetve engedélyhez kötötten túlléphető előirányzatok alkalmazása,

- előirányzatok módosítása és átcsoportosítása,

- előirányzatok zárolása, törlése.

Az elemzés megállapította az egyes eszközök értékelése alapján, hogy a rugalmasságot támogató költségvetési eszközök alkalmazása rendszeresnek minősíthető a költségvetés végrehajtása során.

A költségvetés végrehajtásának rugalmasságát támogató eszközök nemzetközi kitekintésben

Az elemzés által vizsgált európai országok szabályozása egységesen engedélyezi az előirányzatok közötti átcsoportosítást. Ugyanakkor az egyes minisztériumok vonatkozásában, mint főbb szervezeti egységek között mindössze Ausztriában és Franciaországban lehetséges az átcsoportosítás.

Az egyes ország példák továbbá azt is alátámasztják, hogy az átcsoportosítások indoka, bizonyos esetekben az erről szóló engedély kiadásának a feltétele, hogy az átcsoportosítás a költségvetés által vállalt feladatok takarékos, illetve hatékony ellátását szolgálja. Ez alapján megállapítható, hogy a vizsgált országok esetében nem jelent prioritást az előirányzatok adott évben történő felhasználása, amennyiben az adott költségvetési egység gazdálkodása ezt racionálisan nem indokolja.

A különböző országokban eltérő a központi, a fejezeti és az intézményi szint felelőssége a költségvetés végrehajtása során. A minisztériumok közötti átcsoportosítás tiltása gyakorlatilag azt fejezi ki, hogy a parlament kijelölte az adott minisztérium feladatait a kapcsolódó előirányzatokról való döntéssel és csak a minisztériumon belüli átcsoportosítás engedélyezett.

A költségvetés átláthatósága

A költségvetés végrehajtása során bemutatott rugalmasságot támogató költségvetési eszközök alkalmazása miatt kiemelt jelentőséggel bír annak bemutatása, hogy az Országgyűlés által elfogadott költségvetési törvényhez képest a költségvetés végrehajtása során mely előirányzatok és miért változtak. Ezen adatok és összefüggések bemutatása által tudja megítélni az Országgyűlés, hogy a Kormány megfelelően hajtotta-e végre a kitűzött feladatokat, valamint a társadalom tagjai is tájékoztatást kaphatnak a költségvetési gazdálkodás folyamatairól, a végrehajtás főbb eseményeiről. Mindezen okok miatt nemzetközi szinten egyre inkább felértékelődik a költségvetés átláthatóságának biztosítása.

Az OECD által a 2015. évben készített - a költségvetés tervezésére, végrehajtására és a folyamatok fejlesztésére vonatkozó alapelvek - ajánlás negyedik alapelve szerint biztosítani kell a költségvetés dokumentumainak átláthatóságát, azok hozzáférhetőségét a nyilvánosság számára.

Az OECD a 2017. évben tette közzé a költségvetés átláthatóságát növelő eszközöket tartalmazó összefoglalóját (3). A dokumentum szerint a költségvetés átláthatóságának megvalósítása számos előnnyel jár, amelyek között szerepel az elszámoltathatóság, az integritás, valamint az állampolgárok bizalmának erősödése és a költségvetés minőségének fejlesztése.

Az IMF által a 2014. évben kiadott kódex (4) harmadik pillérén belül szerepel a kockázatelemzés és közzététel alapelve. Ezen alapelv azt rögzíti, hogy a költségvetés végrehajtása során felmerülő kockázatokat, azonosításukat követően, és ezek kezelési módját szükséges bemutatni az adott költségvetési évről szóló költségvetési beszámolóban.

Az átláthatóság értékelésének egy sajátos nemzetközi módszerét jelenti az Open Budget Survey (továbbiakban OBS). Az OBS a 2006. év óta vizsgálja a felmérésben résztvevő országok költségvetésének átláthatóságát, a költségvetési folyamatok ellenőrzését és a lakosság közpénzügyi döntésekben történő részvételét. Az OBS módszertanát tekintve nemzetközileg elfogadott kritériumrendszert és 109 mutatót használ. E mutatók révén értékeli, hogy a központi Kormány megfelelő időben nyilvánosságra hozza-e a nyolc költségvetési kulcsdokumentumot, és hogy az ezekben található adatok, információk teljes körűek és jól hasznosíthatóak-e. Az egyes országok helyezése a maximális 100 pontból elért pontszámuk alapján határozódik meg.

Az OBS által végzett felmérésben Magyarország a 100 pontos maximumból az átláthatósági indexen a 2017. évben 46 pontot ért el. Ez jellemzően a globális átlag felett helyezkedett el. A költségvetés átláthatósága tekintetében a felmérés szerint Magyarország esetében jellemzően az előzetes költségvetés és féléves jelentés közzététele, továbbá a polgárok költségvetését hiányzott (5). A nyilvánosság bevonásával kapcsolatos kérdésekre adott válaszok alapján Magyarország a 100-ból 11 pontot ért el, amely pontszám nem sokkal a globális átlag 12 pont alatt van. A felmérés költségvetési felügyeletet gyakorló intézményeket érintő területén az elért pontszám 65 volt, amely megfelelő minősítést eredményezett. A pontszám a törvényhozás - Országgyűlés és az Országgyűlés bizottságainak költségvetésre gyakorolt kontrollja tervezéskor és végrehajtáskor -, a Költségvetési Tanács és az Állami Számvevőszék elért pontszámaiból tevődött össze. A részpontszámok alapján az Országgyűlés és bizottságainak kontrollja a költségvetés tervezésekor megfelelő (76 pont), a költségvetés végrehajtása során azonban alacsony (13 pont) volt. Az Állami Számvevőszék felügyeleti tevékenysége a költségvetési folyamatok során megfelelő értékelést kapott (95 pont).

A rugalmasság és az átláthatóság fejlesztési lehetőségei

A költségvetés végrehajtásának rezílienciája a vizsgált időszakban javult, de a költségvetési törvény módosítása és a Kormány engedély nélkül túlléphető előirányzatok magas száma és összege korlátozza a Kormány mozgásterét, a fejezeti stabilitási tartalék más fejezeteknél történő felhasználása következtében a fejezetek irányító szervei nem érdekeltek saját rezílienciájuk növelésében, a kötelezettséggel terhelt év végi maradványok nagy és növekvő összege súlyosan korlátozza a következő év költségvetés rezílienciáját - mutatott rá az elemzés.

A Kormány költségvetési végrehajtási rezílienciájának növelése érdekében célszerű a költségvetési törvénymódosítás és a Kormány engedélye nélkül túlléphető kiadási előirányzatok számának jelentős csökkentése, vagy akár teljes kiiktatása a költségvetési rendszerből, amelynek eszköze az esetleges túllépések fedezetére szolgáló tartalék létrehozása.

A költségvetési évet követő év költségvetési rezílienciájának növelése érdekében az elemzés javasolja a hasonló célú, több év alatt megvalósuló beruházások és fejlesztési programok adott évi előirányzatai közötti átcsoportosítás lehetőségét rugalmasabbá tenni, azzal, hogy az átcsoportosított összegeket a következő évben (években) vissza kell csoportosítani. Az elemzés hangsúlyozza, hogy a költségvetési évet követő év költségvetési rezílienciájának növelése érdekében célszerű hatékonyabb tervezéssel, ütemezettebb végrehajtással és rendszeres ellenőrzéssel a kötelezettséggel terhelt év végi maradványok keletkezését mérsékelni.

A fejezeti szintű tartalékolás ösztönzése érdekében célszerű előírni, hogy a fejezeti stabilitási tartalékok - a Kormánynak a feloldásukról szóló döntését követően - elsősorban az adott fejezetnél legyenek felhasználhatóak.

A költségvetés átláthatósága Magyarország számára is alapvető fontosságú. Az elemzés kiemeli, hogy a közérthető kimutatások és rendszeres jelentések közzététele által a társadalom tagjai és a gazdaságpolitikai döntéshozók teljesebb képet kaphatnak a költségvetési folyamatokról, és nem utólag, hanem még a költségvetés végrehajtásának folyamatában információkkal rendelkezhetnek az egyes előirányzatok teljesülésével kapcsolatos aktuális eseményekről, meghatározó tényezőkről.


Az ÁSZ elemzése a következő linken olvasható teljes terjedelemben:


Jegyzetek:

(1) https://www.oecd.org/gov/budgeting/Recommendation-of-the-Council-on-Budgetary-Governance.pdf

(2) IMF (2014): Fiscal Transparency Code

(3) http://www.oecd.org/gov/budgeting/Budgeting-Transparency-Toolkit.pdf

(4) IMF (2014): Fiscal Transparency Code

(5) Magyarországon a felmérésben vizsgált években nem, azonban a 2018. és 2019. évi költségvetési törvényjavaslathoz kapcsolódóan a polgárok költségvetése elkészült.


Hozzászólások

A kommenteléshez előbb kérjük lépjen be!

Belépés az oldalra