Tanulmányok, előadások

Az Állami Számvevőszék munkája és az adósságszabály (1)

2014. január 21. 07:30:01
Az államadósság-mutató folyamatos javítása Magyarország Alaptörvényének elfogadása óta alkotmányos kötelezettség. Az Állami Számvevőszék mint alkotmányos intézmény, illetve mint az Országgyűlés legfőbb ellenőrző szerve részt vállal e kötelezettség teljesítésében. Az államadósság-mutató javítása egyfajta iránytűként szolgál az ÁSZ munkája számára, amely ennek figyelembevételével határozza meg ellenőrzési tervét, és ez az egyik fókusza számos ellenőrzésének is.

Domokos László

Az Állami Számvevőszék ellenőrzési gyakorlatának körbejáráshoz abból kell kiindulni, hogy Magyarország Alaptörvényének elfogadása óta az Állami Számvevőszék nem végezheti a munkáját ugyanúgy, mint addig. Az Alaptörvény ugyanis egy nagyon fontos gazdaságpolitikai célt határozott meg, nevezetesen azt, hogy az államadósságot a bruttó hazai termék (GDP) 50 százaléka alatt kell tartani, és amíg ez a cél nem valósul meg, addig - a rendkívüli helyzetektől eltekintve - a GDP-arányos államadósságot évről évre mérsékelni kell.

Az államadósság-mutató folyamatos javítása tehát alkotmányos kötelezettség. Kinek a kötelezettsége? Elsősorban az Országgyűlésnek és a Kormánynak. Természetes azonban, hogy az ÁSZ, mint alkotmányos - az Alaptörvényben nevesített - intézmény, illetve mint az Országgyűlés legfőbb ellenőrző szerve szintén részt vállal e kötelezettség teljesítésében. Az államadósság-mutató javítása tehát egyfajta iránytűként szolgál az ÁSZ munkája számára, azaz ennek figyelembevételével határozzuk meg ellenőrzési tervünket és ez az egyik fókuszpontja számos ellenőrzésünknek és elemzésünknek is.

Az államadósság-mutató számlálójához kapcsolódó ellenőrzések

Mit jelent ez a gyakorlatban? Azt, hogy az ÁSZ szisztematikusan végignézte, hogy a közszféra milyen szervezeteinek a tevékenysége járul hozzá jelentősebb mértékben az államadósság növekedéséhez vagy éppen csökkentéséhez, és ezen szervezetek ellenőrzésére kiemelt figyelmet fordítunk. Nyilvánvaló például, hogy rendszeresen ellenőriznünk kell az Államadósság Kezelő Központ Zrt. működését, hiszen egyáltalán nem mindegy, hogy a 20 ezer milliárd forintot meghaladó államadósság finanszírozása milyen költségekkel, mekkora kockázatokkal jár. Gondoljanak csak bele, hogy a finanszírozási költségek egy százalékos emelkedése a költségvetés részére több mint 200 milliárd forintos kiadásnövekedést jelent.

Az állam adósságának kezelését az ÁSZ korábban is ötévente célzott ellenőrzés keretében vizsgálta. A legutóbbi ellenőrzésünk azonban már nemcsak a központi alrendszer adósságának ellenőrzésére terjedt ki, hanem az önkormányzati alrendszerben és az egyéb kormányzati szervek körében keletkezett adósságokra is. Az Alaptörvény hatályba lépése óta a költségvetési törvényjavaslat véleményezését megalapozó ellenőrzéshez kapcsolódóan minden évben célzottan ellenőrizzük az államadósság számbavételének teljes körűségét és tervezésének megalapozottságát.

Az államadósság növekedéséhez az önkormányzatok és a többségi állami, önkormányzati tulajdonban álló gazdasági társaságok eladósodása is hozzájárul. Ezért az elmúlt három évben nagy súlyt fektettünk az önkormányzatok pénzügyi helyzetének ellenőrzésére. Állíthatom, hogy az önkormányzati eladósodottság súlyos problémáinak a számvevőszék általi tényszerű feltárása is hozzájárult ahhoz, hogy az önkormányzati adósságok átvállalására sor került. Az új önkormányzati szabályozás sokkal jobb lehetőségeket teremt, de egyfajta kényszert is jelent a kiegyensúlyozott gazdálkodásra.

Mit jelent ez a gyakorlatban? Egyfelől azt, hogy megszűnt az a helyzet, amelyben az önkormányzatok túl voltak terhelve részlegesen finanszírozott közfeladatokkal. Másfelől pedig azt, hogy megszűnt az önkormányzatok korlátlan hitelfelvételi lehetősége. A hitelek korlátozása azonban még önmagában nem kényszeríti ki az egyensúlyt. Ellenőrzéseink során is gyakran tapasztaltuk, hogy az eladósodás a szállítói tartozások növekedésében ölt testet. Következésképpen az egyensúly újbóli megbomlását csak akkor lehet elkerülni, ha az önkormányzatok gazdálkodásának a színvonala emelkedik. Ezért az ÁSZ önkormányzati ellenőrzéseit most a belső kontrollrendszer kiépítésére és működésére, valamint a vagyongazdálkodásra koncentrálja.

Többségi önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaságok

Az állam vagyongazdálkodását az ÁSZ megalakulása óta rendszeresen ellenőrizte. Ugyanakkor szinte teljesen új terület az ÁSZ számára a többségi önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaságok ellenőrzése, amelyre már a múlt évben is jelentős erőforrásokat fordítottunk. Fokozott figyelmünk egyik oka az, hogy e társaságok nyílt vagy rejtett eladósodása előbb-utóbb hozzáadódik az államadóssághoz. Igen, a rejtett eladósodást is ellenőriznünk kell, például amikor az önkormányzat készfizető kezesség- vagy más garanciavállalás révén hozza magát abba helyzetbe, hogy a társaság fizetőképtelensége esetén azonnali fizetési kötelezettsége keletkezik. A rejtett adósság még alattomosabb formája az, amikor a gazdasági társaságok az állóeszközök megújításának elmulasztásával halmoznak fel implicit adósságot, amelyet aztán a közszolgáltatás zavarainak jelentkezésekor az önkormányzatnak vagy az államnak hirtelen kell pótolnia.

Ellenőrzéseink során erre is találtunk példát. Ilyen problémák mutatkoztak a tömegközlekedésben, ahol néhány nagyvárosban az autóbusz-állomány műszaki színvonala napi fennakadást okozott. A BKV 2005 és 2010 közötti eszközgazdálkodási tevékenységének ellenőrzése alapján azt állapítottuk meg, hogy a járműpark és az elöregedett infrastrukturális rendszer több mint négyötöde a tervezett élettartamát már meghaladta. Volt olyan önkormányzat, amelynek a távfűtő-központ azonnali felújítása miatt kellett milliárdos kötelezettséget vállalnia, mivel máskülönben lakások százai maradtak volna fűtés nélkül. Az önkormányzati és állami többségi tulajdonban lévő gazdasági társaságok kiemelt ellenőrzéseinek aktuális oka a közszolgáltatások rezsicsökkentésének megalapozottabbá tétele is. Ellenőrzéseink során azt tapasztaltuk, hogy sok közszolgáltatást is nyújtó vállalat nem rendelkezett megbízható önköltség-számítási szabályzattal - például nem volt kizárható a közszolgáltatási és a vállalkozási tevékenységek keresztfinanszírozása, közgazdaságilag kevéssé megalapozott amortizációs kulcsokat alkalmaztak -, holott ennek hiányában nem lehet megállapítani, hogy hol van az ésszerű határa a közszolgáltatás árának.

Adóbevételek és adóhatóság

Az államadósság keletkezése szempontjából meghatározó tényező, hogy az állam mennyire képes az adóbevételeket begyűjteni. Következésképpen az Állami Számvevőszéknek ezt a tevékenységet is rendszeresen ellenőriznie kell - és ez így is történik. Az elmúlt 10 évben összesen 23, azaz évente több mint két ellenőrzésünk érintette az adóhivatalt. Az ÁSZ törvény alapján három típusú számvevőszéki ellenőrzés érintette a NAV-ot, illetve jogelődjét:

- költségvetés végrehajtásának (zárszámadás) ellenőrzése keretében évente ellenőriztük az adóhatóság munkáját,
- adóztatási tevékenység ellenőrzése során célzott (egy-egy adótípusra vonatkozó), több évet átfogó ellenőrzéseket végeztünk,
- egyéb ellenőrzésekhez (pl. szakképzési hozzájárulás felhasználásának ellenőrzéséhez) kapcsolódóan az adóhatóság valamely tevékenységét is ellenőriztük.

2014-re már előkészítés alatt állt egy újabb átfogó ellenőrzés. Kockázatelemzésünk azt mutatta, hogy az ellenőrzést célszerű a NAV hátralékkezelési, valamint a kiemelt adózói körben végzett adóztatási és ellenőrzési tevékenységére fókuszálni. Az idei első félévben el is indítjuk ezt az ellenőrzést.

Végső soron azt mondhatjuk, hogy szinte minden számvevőszéki ellenőrzés kapcsolódik az államadósság-mutató számlálójához, de külön érdemes kiemelni az állam hosszú távú és rejtett eladósodását okozó PPP programok ellenőrzését, illetve a fekvőbeteg-ellátó intézmények pénzügyi helyzetének ellenőrzését - ez utóbbi arra a kérdésre segített választ találni, hogy miért görgetnek a kórházak maguk előtt összességében több tízmilliárd forintos, állandóan újratermelődő adósságot.

A monetáris politika költségvetési kockázatai

Az államadósság mérséklését veszélyeztető tényezők szisztematikus feltárása során figyeltünk fel arra, hogy a monetáris politikának is vannak költségvetési kockázatai, mivel ha a monetáris politika megvalósítása az MNB-nek veszteséget okoz, akkor azt a központi költségvetésnek kell megtérítenie. Hangsúlyoznom kell, hogy itt nem egy elméleti veszélyről volt szó, hanem arról, hogy a Magyar Nemzeti Bank és az Európai Bizottság egyes prognózisai 2013-ra és 2014-re is 100 milliárd forintos nagyságrendű költségvetési fizetési kötelezettséget jeleztek előre az MNB várható veszteségei miatt.

Az Állami Számvevőszéknek nincs joga a monetáris politika ellenőrzésére, ugyanakkor joga van elemzések, tanulmányok készítésére. Ezért az ÁSZ egy tanulmányt készített a monetáris politika költségvetési kockázatairól, amely olyan nemzetközi összehasonlítások alapján releváns kérdéseket tett fel. A kérdések arra vonatkoztak, hogy más európai országok nemzeti bankjaihoz és az Európai Központi Bankhoz hasonlóan a Magyar Nemzeti Bank nem tudna-e úgy is eredményes monetáris politikát folytatni, hogy közben a költségvetési szempontokra is tekintettel legyen. Talán nem szerénytelenség azt állítani, hogy a Magyar Nemzeti Bank új vezetése az ÁSZ tanulmányában foglaltakat is figyelembe vette, amikor gyökeresen új monetáris politika megvalósításába kezdett.

...

A cikk második részét 2014. január 22-én, szerdán olvashatja portálunkon.

Domokos László az Állami Számvevőszék elnöke. A cikk Domokos Lászlónak a Magyar Pénzügyi Gazdasági Ellenőrök Közhasznú Egyesület Nógrád megyei szervezete rendezvényén tartott előadásának (2014. január 10.) írott változata.

Hozzászólások

A kommenteléshez előbb kérjük lépjen be!

Belépés az oldalra