Tanulmányok, előadások

Elemzés a belső ellenőrzés állapotáról a 2016. évi számvevőszéki ellenőrzések tükrében

2018. október 25. 11:39:46
Az Állami Számvevőszék elemzés keretében értékelte az önkormányzatoknál és az intézményeknél lefolytatott számvevőszéki ellenőrzések tapasztalatai alapján a belső ellenőrzés kialakításával és működtetésével kapcsolatos tevékenységeket. Az elemzés rámutatott, hogy a törvényi előírás alapján kötelezően működtetett belső ellenőrzés nem tudja betölteni a funkcióját, mivel első védelmi vonalként nem biztosítja a feladatellátás, a működés szabályszerűségét. A terület fejlesztése érdekében az ÁSZ felvetést fogalmazott meg az Országgyűlésnek, mely ezt követően határozatban megbízta a Számvevőszéket, hogy erősítse ráhatását a költségvetési szervek belső ellenőrzési tevékenységének feladatellátására. A teljes elemzés itt érhető el.

Az ÁSZ intézményi stratégiájában megfogalmazott küldetése, hogy előmozdítsa a közpénzügyek átláthatóságát, rendezettségét és az ellenőrzési tapasztalatokra, valamint az azokat kiegészítő kutatásokra alapozott tanácsadással, az ellenőrzési eredmények összefoglaló értékelésével járuljon hozzá a "€žjó kormányzáshoz". Az Alaptörvényből levezethető közpénz védelem érdekében a belső kontrollrendszer megfelelő kialakítása és működése ellenőrzését azért kezeli kiemelt prioritással az ÁSZ, mert a megfelelő belső kontrollrendszer jelentősen csökkenti a hibák és szabálytalanságok kockázatát.

A Bkr. rögzíti azt a szervezeti kört, amelyre hatálya kiterjed. A Magyar Államkincstár által közzétett közhiteles törzskönyvi nyilvántartási adatok, a Hivatalos Értesítőben közzétett a kormányzati szektorba sorolt egyéb szervezetekről szóló NGM közlemény és egyéb nyilvántartásokban foglaltak alapján összesen megközelítőleg 13 ezer azoknak az intézményeknek (szervek, szervezetek) a száma, amelyek a Bkr. szerint működnek. Ezek közül közel 700 az államháztartás központi alrendszerébe, közel 12 ezer az államháztartás önkormányzati alrendszerébe, valamint közel 350 egyéb szervezet a kormányzati szektorba tartozik. A Bkr. szerinti működés ugyanakkor nem jelenti azt, hogy ezek a szervezetek mindannyian (saját) belső ellenőrzést működtetnek.

Az elemzés a 2016. évben az ÁSZ által nyilvánosságra hozott 61 számvevőszéki jelentés a belső ellenőrzés kialakításával és működtetésével kapcsolatos tevékenységek ellenőrzési tapasztalatait felhasználva értékeli a belső ellenőrzést.


Az elemzéssel érintett ellenőrzött szervezetek ellenőrzésére kockázati szempontú kiválasztás alapján került sor. Az elemzés alapját képező ÁSZ jelentésekhez kapcsolódó témacsoportos ellenőrzések és az ellenőrzött időszakok az alábbiak voltak:


A belső ellenőrzés elemzésével az ÁSZ célja, hogy rávilágítson a belső ellenőrzés megfelelő működésének kiemelkedő jelentőségére, illetve, hogy az összegyűjtött és rendszerbe foglalt következtetések segítségével hozzájáruljon a gazdálkodás átláthatóbb és eredményesebb működéséhez. Ezen felül az elemzésnek további célja "€žjó gyakorlat" bemutatása, elterjesztése a belső ellenőrzés szabályosságának javítására, mellyel az ÁSZ közvetlenül támogathatja az önkormányzatokat és a központi alrendszer egyes intézményeit, valamint más szervezetek is hasznosíthatják azt a szabályos belső ellenőrzés kialakításához és működtetéséhez.

A belső ellenőrzésről röviden

A belső kontrollrendszer a felelős szervezetirányítás elválaszthatatlan eszközeként, magában foglalja mindazon szabályokat, eljárásokat, gyakorlati módszereket, amelyeket azért alakítottak ki, hogy támogassa a vezetést céljai eléréséhez. A belső kontrollrendszer kiemelt feladata, hogy a célok elérését akadályozó eseményeket megelőzze, feltárja és korrigálja. A belső kontrollrendszer, ahogy azt az alábbi ábra is mutatja öt elemből (kontrollkörnyezet, integrált kockázatkezelési rendszer, kontrolltevékenységek, információ és kommunikáció, monitoring) alkot rendszert.

A belső kontrollrendszer felépítése - COSO modell


Forrás: Az önkormányzat belső kontrollrendszer ellenőrzésének tapasztalatai ÁSZ tanulmány, 2015.01.15.

A belső ellenőrzés a belső kontrollrendszeren belül, a monitoring rendszer részeként a közpénzügyi ellenőrzés hármas védelmi vonalából az első védelmi vonalat képviseli a kormányzati ellenőrzés és a külső (ÁSZ) ellenőrzés előtt, és kiemelt feladata tevékenységén keresztül elősegíteni a belső kontrollrendszer minőségének és hatékonyságának javítását, ezáltal biztosítani a feladatellátás, működés szabályszerűségét.


A belső ellenőrzés független, tárgyilagos bizonyosságot adó és tanácsadó tevékenység, amelynek az a célja, hogy az ellenőrzött szervezet működését fejlessze és eredményességét növelje.

A belső ellenőrzés bizonyosságot adó és tanácsadó tevékenysége a közpénzzel, állami, önkormányzati vagyonnal gazdálkodó szervezetek vezetőinek egyfajta "€žtámogatást, garanciát vagy biztosítást" nyújt szervezeteik szabályszerű, hatékony, eredményes és gazdaságos működéséhez.

A belső ellenőrzés szabályozási környezete


A belső ellenőrzés szabályozási háttere 2012. január 1-jétől megújult, a korábbi törvényeket és kormányrendeleteket újak váltották fel. Az alapelvek, folyamatok, keretek törvényi szinten az új Áht. -ban, a részletszabályok kormányrendeleti szinten az Ámr. és Ber. egységesítésével a Bkr.-ben kerültek rögzítésre, amelyek mellett az Ávr. rendelkezései irányadóak. Ezeket egészítik ki az államháztartásért felelős miniszter által közzétett, a költségvetési szervek belső kontrollrendszerének kialakítására és működtetésére vonatkozó módszertani útmutatók.

A Bkr. 2016. október 1-jét megelőző rendelkezései alapján a nyomon követési rendszer (monitoring) részeként kötelező volt kialakítani az operatív tevékenységek keretében megvalósuló folyamatos és eseti nyomon követést, valamint a belső ellenőrzést is. 2016. október 1-jétől a Bkr. 10. § úgy rendelkezik, hogy a nyomon követést biztosító rendszer az operatív tevékenységek keretében megvalósuló folyamatos és eseti nyomon követésből, valamint az operatív tevékenységektől függetlenül működő belső ellenőrzésből állhat. Így 2016. október 1-jétől a költségvetési szerv vezetője által a belső kontrollrendszer monitoring pillérén belül kialakítandó nyomon követési rendszer belső ellenőrzéssel történő ellátása választási lehetőség. A belső ellenőrzési tevékenység a belső kontrollrendszeren belüli monitoring rendszer részeként jelenik meg. A jelenleg hatályos szabályozási keretek között, az Áht. 70. § (1) rendelkezése alapján a költségvetési szervek vezetői kötelesek a belső ellenőrzés kialakításáról és megfelelő működtetéséről gondoskodni. A belső ellenőrzés kötelező kialakítása mellett a költségvetési szerv vezetőjének a döntése a Bkr. 2016. október 1-jétől hatályos rendelkezése alapján, hogy azt milyen mértékben vonja be a monitoring pilléren belüli nyomon követési rendszerbe. A belső ellenőrzésnek a nyomon követésen túl számos feladata van a jogszabályi előírások szerint.

Ellenőrzési tapasztalatok

Az elemzés alapjául szolgáló ellenőrzéseknél témacsoportonként több olyan eltérés is volt az ellenőrzési időszakot, az ellenőrzési módszereket és kérdésköröket, amelyeket az elemzésnél is szükséges volt figyelembe venni. Ezen eltérések, valamint az ellenőrzött szervezetek témacsoportonkénti sajátosságai miatt, az ellenőrzési tapasztalatok, javaslatok szintetizálására és elemzésére témacsoportonként külön kerül sor a megyei hatókörű városi múzeumok, a központi alrendszer egyes intézményei, a helyi önkormányzatok és a helyi nemzetiségi önkormányzatok vonatkozásában.

Belső ellenőrzés a megyei hatókörű városi múzeumoknál

A belső ellenőrzés kialakítása és működtetése az ellenőrzött időszak egészében egy múzeum esetében sem volt mind a négy évben szabályszerű. Az ellenőrzött múzeumok több mint 20%-a nem gondoskodott a belső ellenőrzés kialakításáról a 2011-2013-as időszakban, valamint a 2011-2014. években a belső ellenőrzés szabályszerű működtetéséről. Ezáltal nem biztosították a gazdálkodás szabályszerűségének és a közpénzek felhasználásának ellenőrizhetőségét.

A végrehajtott belső ellenőrzések magas száma nem feltétlenül támogatta a belső kontrollrendszer szabályszerű működését. A belső kontrollrendszer szabályszerűségére irányuló belső ellenőrzések képesek voltak a belső kontrollrendszer szabályszerűségét javítani.

Belső ellenőrzés a központi alrendszer egyes intézményeinél

A központi alrendszerbe tartozó 24 intézmény pénzgazdálkodásának, vagyongazdálkodásának és belső kontrollrendszerének a szabályszerűségére a legtöbb esetben kimutatható hatással volt a belső ellenőrzési tevékenység. Hasonlóan a múzeumok ellenőrzése során szerzett ÁSZ tapasztalatokhoz, a végrehajtott belső ellenőrzések számából nem egyértelműen következik a belső kontrollrendszer, illetve a pénz- és vagyongazdálkodás szabályszerűsége.


Azoknál az ellenőrzött intézményeknél, ahol nem volt szabályszerű a pénzgazdálkodás, a vagyongazdálkodás vagy a belső kontrollrendszer, ott megkérdőjeleződik a belső ellenőrzés éves ellenőrzési tervét megelőző kockázatelemzések alapossága.

Belső ellenőrzés az önkormányzatoknál

A belső ellenőrzés működése során ellenőrzött 11 önkormányzat esetében jelentősebb mértékű szabálytalanság a nyilvántartás vezetési kötelezettségekkel, valamint a kockázatelemzési tevékenységgel kapcsolatosan volt tapasztalható. A kockázatelemzés megléte, alapossága, a kockázatos, ellenőrzést igénylő területek meghatározásával a belső ellenőrzés hatékonyságára közvetlen hatással volt.

Azon önkormányzatoknál, ahol a belső kontrollrendszer kialakítása és működtetése nem volt szabályszerű, ott a belső ellenőrzések nem irányultak a belső kontrollrendszer ellenőrzésére. Az ÁSZ értékelése alapján az önkormányzatok 55 %-ánál nem volt szabályszerű a belső kontrollrendszer, a belső ellenőrzés nem támogatta megfelelően a szervezet belső kontrollrendszerének szabályszerű működését.

Belső ellenőrzés a helyi nemzetiségi önkormányzatoknál

A Nek tv. által szabályozott helyi nemzetiségi önkormányzatok működése összekapcsolódik a települési önkormányzatokkal. A helyi nemzetiségi önkormányzatok gazdálkodási feladatait jogszabályi előírás alapján vagy a székhely települési önkormányzat polgármesteri hivatala vagy közös önkormányzati hivatal látta el.

Hat önkormányzat összesen 12 helyi nemzetiségi önkormányzatának ÁSZ ellenőrzési tapasztalatai alapján megállapítható volt, hogy a települési önkormányzatok polgármesteri hivatalai, illetve az érintett közös önkormányzati hivatalok a belső ellenőrzési feladatok vonatkozásában több esetben figyelmen kívül hagyták a helyi nemzetiségi önkormányzatokat. Így a helyi nemzetiségi önkormányzatok belső ellenőrzésével kapcsolatos legfőbb szabálytalanság, hogy az ellenőrzött 12 helyi nemzetiségi önkormányzat egyikénél sem folytattak le belső ellenőrzést az ellenőrzött időszakban.

Az elemzés alapján megállapítható, hogy a belső kontrollrendszer keretében kialakított és működtetett belső ellenőrzés hatással van a szervezet szabályszerű működésére, a közpénzekkel és a nemzeti vagyonnal történő szabályszerű és felelős gazdálkodásra.

A pénz- és vagyongazdálkodásra, valamint a belső kontrollrendszerre irányuló belső ellenőrzések támogatták a szabályszerű gazdálkodást, működést, továbbá a költségvetési szerv vezetője feladatellátásának szabályszerűségét, és javították a vezetői kontroll hatékonyságát. Ahol a belső ellenőrzési tevékenység nem működött megfelelően, ott a gazdálkodásban és a belső kontrollok működésében is hiányosságok fordultak elő.

Az elemzés rávilágított arra, hogy a nem megfelelően kialakított és működtetett belső ellenőrzés, függetlenül a végrehajtott belső ellenőrzések számától nem járult hozzá a szabályszerűen működő belső kontrollrendszerhez, valamint a szabályszerű pénz- és vagyongazdálkodáshoz. Így alapvetően a közpénz célszerű felhasználása vált kockázatossá a jelenlegi működési keretek között. Mindez alátámasztja, hogy a belső ellenőrzésnek elengedhetetlen feltétele a kockázatalapú működés, amelyben képes beazonosítani a szervezet működésére, gazdálkodására leginkább hatással bíró, ellenőrzést igénylő kockázatos területeket.

Az elemzés alapján fontos hangsúlyozni, hogy az érintetteknek szükséges a szabályok betartását biztosító integritási és vezetői irányítási rendszereik részeként, a vezetést támogató belső ellenőrzést kialakítani, működtetni, illetve továbbfejleszteni, mivel a nem vagy nem megfelelően kialakított és működtetett első számú védelmi vonal által a közpénzvédelmi és vezetést támogató funkció nem érvényesülhet.

Az elemzésben bemutatott ÁSZ ellenőrzési tapasztalatok kapcsán kérdésként fogalmazódik meg, hogy hogyan érvényesül az Alaptörvényből levezethető közpénzvédelem, valamint a vezetői elszámoltathatóság abban az esetben, ha a belső ellenőrzés kialakítása és működtetése nem megfelelő, mivel a jelenlegi szabályozási környezet nem rögzít következményeket a belső ellenőrzésre vonatkozó szabályok be nem tartása esetén.

A szabályszerű működés biztosítása érdekében az ÁSZ kiemelt célja, hogy az ellenőrzött szervezetek szintjén a belső ellenőrzési tevékenység vonatkozásában hasznosuljanak az ÁSZ ellenőrzési tapasztalatai, az ÁSZ által kockázatosnak és kiemelt fontosságúnak tartott területeken.

Az ÁSZ az eddigi ellenőrzési tapasztalatai alapján fel kívánja hívni a figyelmet a szabályos működést és gazdálkodást támogató belső ellenőrzés kiemelt jelentőségére. Ennek érdekében az ÁSZ a 2017. évi tevékenységéről szóló Beszámolójában ehhez kapcsolódó felvetést fogalmazott meg.


Az ÁSZ ellenőrzései során a belső ellenőrzés területén megállapított szabálytalanságok alapján közpénzügyi kockázat jelentkezik. A kockázat kezelése érdekében a jövőre nézve felvetődik a kérdés, javítaná-e a belső ellenőrzési tevékenység hatékonyságát olyan, belső ellenőrzési tevékenység fejlesztését szolgáló intézkedések megtétele, melyek által az ÁSZ hatással lehet a költségvetési szervek belső ellenőrzési tevékenysége feladatellátására. Ennek megvalósulásához az ÁSZ ellenőrzési tapasztalatai által támogatást tud nyújtani kockázati szempontok, ellenőrzési témakörök, helyszínek, és módszerek kijelölésével. Biztosítva ezáltal a közpénzek védelmét, szabályos, hatékony és eredményes felhasználásának előmozdítását.

Az ÁSZ ellenőrzései során a belső ellenőrzés területén számos szabálytalanság került megállapításra, amelyek alapján levonható objektív következtés, hogy az Áht. rendelkezései alapján kötelezően működtetett belső ellenőrzés a funkcióját nem tudja betölteni, mert első védelmi vonalként nem biztosítja a feladatellátás, a működés szabályszerűségét.


"A támadók nyerik a csatákat, de a védelem a háborút!"

ÁSZ: Állami Számvevőszék

Bkr.: a költségvetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről szóló 370/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet

Áht.: az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény

Ámr.: az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet

Ber.: a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet

Ávr.: az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet

Nek tv.: a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény

Hozzászólások

A kommenteléshez előbb kérjük lépjen be!

Belépés az oldalra