Tanulmányok, előadások

Fenntartható költségvetés - mérsékelt kockázatok

2020. október 2. 08:00:01
A központi költségvetés fenntarthatóságát, azaz a GDP-arányos államadósság-mutatók értékének folyamatos csökkenését az elemzett években a kedvező gazdasági környezet mellett számos tényező támogatta - erre a következtetésre jutott az Állami Számvevőszék legfrissebb elemzése. A korábbi évek során elért eredményeknek, javuló mutatóknak köszönhetően a COVID-19 járvány stabil gazdasági környezetben érte el hazánkat.

Dr. Kádár Kriszta - Dr. Pulay Gyula

Az elemzés közpénzügyi szempontból veszi górcső alá a központi költségvetés fenntarthatóságát veszélyeztető leglényegesebb tényezőket. Az elemzők rendszerezték az ÁSZ korábbi elemzései során azonosított fenntarthatósági kockázatokat is, ami alapján következtetéseket vontak le a magyar gazdaság és ezen belül a központi költségvetés egyensúlyát hosszabb távon fenyegető kockázatokkal kapcsolatban.

Az elemzők - a GDP 50 százalékát meghaladó államadósság esetén -a központi költségvetést akkor tekintik fenntarthatónak, ha fennállnak az államadósság-mutató folyamatos csökkentésének feltételei, azaz a költségvetés finanszírozási szükséglete, nem növeli meg az államadósság nominális értékét oly mértékben, hogy az az államadósság-mutató növekedését eredményezze.

Az államadósság-mutató értéke a 2011-2019. évek között folyamatosan csökkent, oly módon, hogy - a viszonylag alacsony államháztartási hiány ellenére - a nominális államadósság folyamatosan emelkedett, de a GDP nominális értéke ennél gyorsabb ütemben növekedett. A legszámottevőbb csökkenés 2018-2019 közt valósult meg. A mutató mérséklésében elsődleges szerepe volt a (különösen 2016-tól erősödő) gazdasági konjunktúrának, az azt támogató gazdaságpolitikának, valamint az államadósság-szabályt következetesen szem előtt tartó költségvetési politikának. Ezeket a folyamatokat szemlélteti az 1. számú ábra.

Fenntartható költségvetés - mérsékelt kockázatok


Az uniós módszertan szerint számított államadósság-ráta az elemzett időszakban ugyancsak megszakítás nélkül csökkent, a 2011. évi 80,8%-ról 2019-re 66,3%-ra (2018-2019. között 3,9 százalékponttal.

A bemutatott folyamatok alapján levonható a következtetés, hogy a költségvetési fenntarthatóság azt is jelenti, hogy az elmúlt éveket (több területen) jellemző pozitív folyamatok folytatódnak, illetve felerősödnek, a mutató értékét növelő kockázatok pedig csökkennek. Az államadósság-mutató növekedésének irányába hatnak mind az államadósságot növelő, mind a GDP növekedését visszafogó tényezők. Az elemzés sorra vette ezeket a kockázati tényezőket. A cikk ezek közül emeli ki a legfontosabbakat, kezdve az államadósság növekedése irányába ható legfontosabb kockázati tényezők ismertetésével.

A pénzforgalmi költségvetési hiány alakulásában több évben jelentős szerepet játszott, hogy az Európai Unió (EU) társfinanszírozásával megvalósuló fejlesztések uniós támogatását a magyar költségvetés megelőlegezte, de ezek megtérítése, azaz az uniós bevételek az előirányzottnál lassabban folytak be a költségvetésbe. 2019-ben az EU-s bevételek előirányzattól való elmaradása a korábbi évekhez mérten kevésbé volt jelentős, amit tovább javított az utólagos megtérülés többlete. Az EU elszámolási technikája jelentősen befolyásolta a felhasznált EU-s források költségvetés részére történő megtérítésének időpontját és nagyságrendjét. A költségvetés tervezése során a megelőlegezett uniós bevételek adott évben beérkező összegének számszerűsítése nem lehetséges, az elmaradó összegeket csak becsülni lehet. A kormányzat elsősorban tartalékképzéssel, év közben az előirányzatok átcsoportosításával, illetve új adósság kibocsátásával csökkentheti a finanszírozási kockázatokat.

A tervezett bevételek teljesítésére kockázatot jelent gazdasági visszaeséskor - így a koronavírus-járvány idején -a csökkenő kibocsátás és fogyasztás mellett a gazdaság szürkülése is. A kockázatokat csökkentheti, ha az adóhatóság fokozza az ellenőrzéseket a vállalkozásoknál és a kormány folytatja a korábbi években bevezetett gazdaságfehérítő intézkedések kiterjesztését újabb területekre. Az ellenőrzés fokozásával, illetve az adók csökkentésével nőhet a legálisan adózók száma.

Az állam terjedelmét az ún. újraelosztási aránnyal (a kormányzati szektor kiadásainak GDP-hez viszonyított aránya) szokták jellemezni. Az állam kiadásait bevételeiből finanszírozza, aminek a terjedelmét az ún. centralizációs aránnyal (a kormányzati szektor összes bevétele a GDP arányában) fejezzük ki. A két mutató egyenlege a kormányzati szektor hiányának nagyságát jelzi a GDP százalékában. 2015-2019 között az újraelosztási arány fokozatosan csökkent. Valamennyi funkció esetében csökkentek a kiadások a GDP arányában. 2018-2019 között nagyobb arányban csökkent az újraelosztási arány a centralizációs aránynál, így az egyenleg javult. Gazdasági visszaesés esetén a költségvetési kockázatok között azzal kell számolni, hogy a költségvetés adó- és járulékbevételei az előző évekhez képest (illetve a tervezetthez képest) csökkennek, a költségvetés kiadásai pedig növekedhetnek. A növekvő kiadások következtében az újraelosztási arány nőhet, ami a hiány növekedését eredményezi.

Az államadósság kezelése négy alapvető stratégiai cél mentén alakult hazánkban az elemzett időszakban: az államadósság-mutató és az államadósság-ráta értékeinek csökkentése, a lakossági finanszírozás erősítése, a devizahányad csökkentése és az állampapírok átlagos futamidejének növelése. A stratégiai célok elérése érdekében hozott intézkedések mérsékelték az államadósság kockázatait, különösen a lakossági finanszírozás erősítése terén történt komoly előrelépés, viszont az állampapírok átlagos futamidejének növelésében még további intézkedések szükségesek.


A 2. ábra szemlélteti a deviza- és a forint adósság lejárati szerkezetét 2030-ig.

Fenntartható költségvetés - mérsékelt kockázatok


Az ábrán látható, hogy 2020-ban és 2024-ben jelentkezik nagyobb, a devizaadóssággal együtt 6 000 Mrd Ft-ot meghaladó lejáró adósságállomány, ezekben az években nagyobb a megújítási kockázat, mint a többi év során. A forintadósságon belül a lakossági állampapírok 2020-ban 3 539,1 Mrd Ft és 2024-ben 3 685,2 Mrd Ft értékben járnak le.

A költségvetés hosszú távú fenntarthatósága érdekében az árfolyamkockázat csökkentését a devizaadósság teljes adóssághoz viszonyított arányának további csökkentésével lehet elérni. Az árfolyamkockázatot ezenfelül csökkenti a hazai befektetők arányának a növelése a forintadósságnál, mivel az állampapírok visszaváltásakor nem kell nagy mennyiségű forint devizára váltásával számolni. A tulajdonosi szerkezet ezért is meghatározó tényező az államadósság finanszírozásának biztosítása szempontjából.

A 2020-as gazdasági visszaesés következtében számottevően nőtt a hiány, ami miatt a tervezettnél nagyobb volumenű állampapír-kibocsátás vált szükségessé. Ugyanakkor a vállalkozások és lakosság állampapírok iránti kereslete csökkent. A keresletcsökkenés szükségessé teheti a kamatok mértékének növelését, ami a költségvetés kamatkiadásainak emelkedéséhez vezet, végső soron pedig megnövelheti az államadósságot. Az állampapíroknál a lejárati idő hosszabbítása, valamint egy kiegyensúlyozott lejárati szerkezet ellensúlyozhatja a gazdasági recesszióval együtt járó finanszírozási kockázat növekedését. A költségvetés hosszú távú fenntarthatósága érdekében célszerű folytatni az állampapíroknál az átlagos futamidő növelését, a célértékként megjelölt négy évnyi átlagos futamidő elérését.

A kutatás-fejlesztési tevékenység és az innovációk (K+F+I) száma szerepet játszik a versenyképesség javulásában, a kutatás-fejlesztés ráfordításai az innovációkon keresztül hozzájárulnak a GDP-növekedéshez. 2015-ben a GDP 1,4%-át; 2016-ban 1,2%-át; 2017-ben 1,3%-át; 2018-ban 1,5%-át tették ki a kutatás-fejlesztés ráfordításai. A 2018. évi érték magas a közép-kelet-európai országok körében, de alacsonyabb a 2,1%-os EU-s átlagnál, és Magyarország 2020. évi 1,8 %-os célkitűzésénél. A járvány ideje alatt a kereslet és a kibocsátás visszaesése a vállalkozások kutatási és fejlesztési ráfordításait is visszafoghatja, ami elsősorban közép- és hosszú távon a GDP növekedés korlátja lehet. A kutatás-fejlesztés ráfordítások visszaesését az állami támogatások tudják részben pótolni. A gazdaság növekedését a vállalkozások kutatás-fejlesztésének erős monitoringgal történő állami támogatása mellett az állami kutatás-fejlesztés ösztönzése is támogatja.

A munkavállalói jövedelmek termelékenységet meghaladó növekedése elsősorban közép- illetve hosszabb távon jelent versenyképességi kockázatot. A jövedelmek, illetve a termelékenység növekedése ugyanakkor már rövidtávon többlet (adó és járulék) bevételt jelent a költségvetésnek. A munkajövedelmek növelésére irányuló intézkedések a költségvetés fenntarthatósága szempontjából akkor eredményesek, ha a munkatermelékenység javulását is eredményezik egyúttal. A járvány hatásaként a kereslet csökkenése a kibocsátás csökkenését, a beruházások elhalasztása a termelékenység csökkenését eredményezhetik, a munkanélküliség növekedésével (nagyobb munkakínálattal) pedig a jövedelmek emelkedése is megtorpanhat. A termelékenység további növekedéséhez a technológiák további korszerűsítésére, robotizációra, digitalizációra, tudásberuházásokra van szükség. A termelékenységet növelő beruházások egyfelől a foglalkoztatottak létszámának csökkenését, másfelől a hozzáadott érték növelését eredményezhetik.

A költségvetés hosszú távú fenntarthatóságát támogatja a beruházások magas szintje. Ezáltal biztosítható a tőkeállomány megújulása, a gazdaság fejlődése. A beruházások alakulását a hitelezésen túl meghatározza az EU-s és hazai költségvetési források rendelkezésre állása, a gazdasági növekedést elősegítő célzott kedvezmények rendszere, többek között a társasági adóból levonható fejlesztési adókedvezmény is. A beruházások értéke nominálisan 2015-2019. közt évről évre nőtt, kivéve 2016-ot. 2016 után a beruházások bővüléséhez nem csak a vállalkozások beruházásai, hanem a háztartások ingatlan-beruházásai is növekvő mértékben járultak hozzá, amiben meghatározó szerepe volt a Családi Otthonteremtési támogatásnak.

A koronavírus járvány hatásaként a kereslet és a kibocsátás szintjének csökkenése következtében romlik a vállalkozások és a háztartások pénzügyi helyzete, ami a beruházások visszaesését eredményezi. Ebben a helyzetben a beruházások élénkítésében különösen nagy szerephez jut a hitelezés, valamint az EU-s és a hazai költségvetési fejlesztési források, különféle kedvezmények. A hitelprogramokon túl a beruházásokat költségvetési támogatásokkal, kedvezményekkel is támogathatja az állam illetve az önkormányzatok (többek közt a fejlesztési tartalék maximális értékhatárának megemelésével, az iparűzési adó esetében adómentesség vagy adókedvezmény adásával, a fejlesztési adókedvezmény jogcímének értékhatárai módosításával).

A lakosság fogyasztása 2015-2019 között évről-évre növekedett, a legjelentősebb mértékben 2017-ben, azonban a növekedés mértéke a reálkeresetek növekedésétől elmaradt. A reálkeresetek 2015-2019 között összesen 36,4%-kal emelkedtek, azaz a nominális jövedelem emelkedése többszörösen meghaladta az infláció 2015-2019 közötti 8%-os mértékét, és ez kedvező hatással volt az elkölthető jövedelem reálértékére. A lakossági fogyasztás növekedését 2016-tól a lakossági hitelállomány növekedése is támogatta. A háztartások fogyasztásának élénkítését a foglalkoztatottság és a nettó jövedelmek növekedését elősegítő intézkedések támogatják elsősorban. A foglalkoztatottság növekedését különféle munkahelyteremtő intézkedések és támogatások, valamint a munkáltatói terhek csökkentése segíthetik elő. Ez utóbbi a nettó jövedelmek emelkedéséhez is hozzájárul.

Az aktivitási arány növekedése a GDP növekedését teszi lehetővé, ugyanakkor a munkaerő-kínálat bővülését jelző aktivitási arány növekedésének mérséklő hatása lehet a bérek növekedésére és ezáltal a GDP növekedésére is. 2015-2019 között az aktivitási arány 68,6%-ról 72,6%-ra emelkedett, de ez a munkabérek növekedését nem tudta fékezni, a pozitív tendencia (kockázat) inkább kibocsátás és ezáltal a GDP növekedését támogatta. A koronavírus-járvány következtében a hangsúly a munkahely-teremtésről a munkahelyek megtartására helyeződött át.

A külső versenyképesség a 2015-2018 évek között az exportpiaci részesedés és a nettó nemzetközi befektetési pozíció alapján összességében kedvezően alakult. A 3. ábra a külkereskedelmi egyenlegen belül az áruk- és szolgáltatások egyenlegének a GDP-hez történő hozzájárulását szemlélteti, a 2015-2019 évek között.

Fenntartható költségvetés - mérsékelt kockázatok


A 3. ábrán látható, hogy az áruegyenleg folyamatosan csökkent a 2015-2019 évek között, míg a szolgáltatások egyenlege egyre nagyobb többletet mutatott. 2018-2019 évek között az áruk egyenlege már rontotta a külkereskedelmi egyenleget, így a külkereskedelmi egyenleg összességében 2019-ben csak 3,7%-kal (mintegy 1 700 Mrd Ft-tal) tudott hozzájárulni a GDP-hez. A negatív áruegyenleg költségvetési kockázatot jelent, hiszen csökkenti a GDP értékét, ezen keresztül pedig kedvezőtlenül hat az államadósság-mutató értékére.

A beruházások magas importigénye következtében a bruttó állóeszköz felhalmozásnak a 2017-2019 évek közötti gyors növekedése, valamint a fogyasztás növekedése is a külkereskedelmi egyenleg jelentős romlásához vezetett. . A COVID-19 járvány a fizetési mérleg alakulására is negatívan hatott, ezért különös jelentőséggel bír a kis- és középvállalkozások exporttörekvéseinek támogatása, az export nagyfokú földrajzi koncentrációjából fakadó kitettség csökkentése, valamint a kutatás-fejlesztési támogatások növelése.

Az elemzés tapasztalatai alapján a központi költségvetés kockázatait a lakossági megtakarítások növekedése, az államadósság szerkezetének (lakossági finanszírozás, devizaarány) javulása, az exportképesség, valamint a külkereskedelmi egyenleg javulása mérsékeli, ezért a költségvetés fenntarthatósága szempontjából kiemelten fontos ezen kockázatok mérséklésére fókuszálni.


A számvevőszéki elemzést teljes terjedelemben ide kattintva érheti el.

Hozzászólások

A kommenteléshez előbb kérjük lépjen be!

Belépés az oldalra