Tanulmányok, előadások

Kiválóság a számvevőszéki munkában - a számvevőszékek szerepe

2012. október 16. 07:30:01
Mi a számvevőszékek alapvető küldetése: a parlamentek és más közintézmények, vagy pedig inkább a nyilvánosság tájékoztatása? Melyik hozzáállás eredményesebb? Kinek szólnak elsősorban a számvevőszéki ellenőrzések eredményei, és ebből adódóan hogyan kell ismertetni az eredményeket?
Gijs M. de Vries, Európai Számvevőszék

Az Egyesült Nemzetek definíciója szerint a jó kormányzás eredményesen, hatékonyan és tartósan elősegíti a méltányosságot, a részvételt, a pluralizmust, az átláthatóságot, az elszámoltathatóságot és a jogállamiságot. Az Európai Bizottság hasonló felfogásban határozta meg a jó kormányzás öt alapelvét: nyitottság, részvétel, elszámoltathatóság, eredményesség és koherencia, ami alatt az értendő, hogy az elvek és cselekedetek legyenek koherensek és könnyen érthetőek. Ezen alapelvek közül az elszámoltathatóság és a nyitottság az a kettő, amelyek leginkább feladatokat rónak a számvevőszékekre.

Demokráciákban a kormányzatnak elszámoltathatónak kell lennie a közvetlenül választott parlamenti képviselők és a választók felé. A kormányzat elszámoltatásához a parlamenti képviselőknek és a polgároknak megfelelő információkkal kell rendelkezniük a kormányzat tevékenységéről és a közpénzek felhasználásáról. Torzítatlan, objektív, releváns, pontos, aktuális és egyértelmű információkra van szükségük. A demokratikus elszámoltathatóság egyik sarokköve tehát, hogy a kormányzatok tevékenységét szakmailag kompetens számvevőszékek független módon ellenőrizzék. A legitim kormányzás alapja a közbizalom, és a számvevőszékek e bizalom őrei.

Ezt a szerepüket a számvevőszékek csak úgy tölthetik be, ha feladataikat független módon és szigorú szakmai normák szerint végzik. Szeretnék néhány megjegyzést fűzni a fent említett kívánalmakhoz. Először a függetlenség kérdéséről szólnék.

Mit is jelent a függetlenség?

A Legfőbb Ellenőrzési Intézmények Nemzetközi Szervezete, az INTOSAI a függetlenséget illetően nyolc olyan alapelvet fektetett le Mexikói Nyilatkozatában, amelyek elengedhetetlenek a közszektor helyes számvevőszéki ellenőrzéséhez. Ezek a következők:

• olyan jogi, lehetőleg alkotmányos keret, amely garantálja, hogy a számvevőszékek mind de facto, mind de jure függetlenek legyenek a végrehajtó hatalomtól;
• a számvevőszékek vezetői és tagjai esetében olyan kinevezési, megújítási és visszahívási eljárás, amely biztosítja függetlenségüket, beleértve a megbízatás alatti elmozdíthatatlanságot és a mentelmi jogot is;
• kellően széles hatáskör (többek között jog a kormányzati tevékenységek gazdaságosságának, hatékonyságának és eredményességének ellenőrzésére) és teljes mérlegelési jogkör feladataik ellátása során;
• korlátlan hozzáférés az információhoz;
• a számvevőszéki munkáról való jelentéskészítés joga és kötelessége;
• döntési szabadság az ellenőrzési jelentések elkészítésének időbeni ütemezésével, tartalmával, nyilvánosságra hozatalával és terjesztésével kapcsolatban, beleértve az ajánlásokat is;
• eredményes mechanizmusok a számvevőszéki ajánlások hasznosulásának vizsgálatára;
• pénzügyi és irányítási/igazgatási autonómia, és megfelelő emberi, anyagi és pénzügyi erőforrások rendelkezésre állása.

Ha ezek az elvek megvalósulnak, az mindenekelőtt a végrehajtó hatalomtól függetleníti a számvevőszékeket, de a nemzeti parlamenteknek is tiszteletben kell tartaniuk ezeket. Különösen fontos ez az olyan számvevőszékek esetében, amelyek az ország parlamentje alá vannak rendelve, vagy szervezetileg is ahhoz tartoznak. A számvevőszékeknek például szabad kezet kell kapniuk ellenőrzési terveik vagy szervezeti felépítésük meghatározására vagy megváltoztatására, a parlamenti képviselők beavatkozása nélkül. Jogosultnak kell lenniük a parlamenti kiadások ellenőrzésére is.

Átláthatóság és elszámoltathatóság

A számvevőszékek függetlenségének tiszteletben tartása azonban nem csak a kormányok és parlamentek felelőssége, hanem magukra a számvevőszékekre is rész hárul belőle. Átláthatóan kell tevékenykedniük és elszámoltathatóaknak kell lenniük, ahogy az a közbizalom független őréhez illik. Az INTOSAI erre nézve is megfogalmazott általános standardokat (ISSAI 20). A számvevőszékek:

• hozzák nyilvánosságra felhatalmazásukat, feladataikat, küldetésüket és stratégiájukat;
• alkalmazzanak tárgyszerű és átlátható ellenőrzési standardokat, eljárásokat és módszereket;
• érvényesítsék minden munkatársukra nézve a tisztesség és erkölcs magas szintű követelményeit;
• biztosítsák, hogy ezek az alapelvek akkor se sérüljenek, ha egyes tevékenységeik ellátására külső személyt vagy szervezetet vesznek igénybe;
• tevékenységeiket gazdaságosan, hatékonyan, eredményesen és szabályszerűen végezzék, és ezekről nyilvánosan is számoljanak be;
• hozzanak nyilvánosságra jelentéseket ellenőrzéseik eredményeiről és következtetéseikről;
• tevékenységeikről és ellenőrzési eredményeikről nyújtsanak kellő időben és széleskörűen tájékoztatást honlapjuk, a média, illetve egyéb eszközök segítségével;
• munkájuk minőségének és hitelességének javítása érdekében használjanak fel független külső forrásból származó tanácsokat.

A számvevőszékeknek tehát az elszámoltathatóság és átláthatóság ugyanazon alapelveit kell alkalmazniuk saját magukra is, amelyeket a közigazgatásban segítenek érvényesülni. Nem szabad bort inni és vizet prédikálni. A gyakorlatban nem mindig könnyű az ilyen szigorú szakmai normák betartása. A hagyományok és gyakorlatok országonként különböznek, és ez igaz az Európai Unióban működő számvevőszékekre is. Ugyanakkor több számvevőszék is kifejlesztett olyan eljárásmódokat, amelyek követendő például szolgálhatnak. Vizsgáljunk meg röviden néhány példát a kiválóságra a számvevőszéki munkában. A kiválóság négy dimenziójára fogok kitérni: integritás, átláthatóság, elszámoltathatóság és kommunikáció. A mai napon nincs elég időnk más olyan fontos témákat tárgyalni, mint a minőség ellenőrzés vagy a pénzügyi ellenőrzés terén, a szabályszerűségi vagy a teljesítmény ellenőrzésben alkalmazott példaértékű eljárásmódok - ezek mindegyikével foglalkoznak az INTOSAI standardjai és útmutatása.

Néhány számvevőszék az INTOSAI etikai kódexére (ISSAI 30) alapozva standardokat fogadott el szervezete integritásának megőrzésére. Az Európai Számvevőszék például magatartási kódexet állapított meg a számvevőszéki tagokra, valamint etikai iránymutatásokat a teljes szervezetre vonatkozóan. A kódex kötelezi a tagokat többek között arra, hogy kerüljenek el minden olyan helyzetet, amelyben felmerülhet az összeférhetetlenség lehetősége. Néhány számvevőszék azt is előírja munkatársainak, hogy egy ellenőrzés előtt jelezzék, van e olyan összeférhetetlenség, amely kihathat a munkájukra. Mint minden követendő standard esetében, természetesen itt is a gyakorlat számít, és Lengyelország méltán lehet büszke számvevőszéke eredményeire: a Transparency International rangsora szerint a lengyel számvevőszéknél NIK) jobb korrupció-elleni mechanizmus működik, mint bármely más lengyel közintézménynél.

Teljesítményértékelés és transzparencia

Egyre több számvevőszék igyekszik javítani saját elszámoltathatóságát úgy is, hogy más számvevőszékeket kér fel arra, hogy végezzenek náluk teljesítményértékelést. A Holland Számvevőszék például 2007-ben kért ilyen szakmai átvilágítást, az Európai Számvevőszék 2008-ban, és mind az NIK, mind az Európai Számvevőszék tervez ilyet 2012-2013-ra is. A szakmai átvilágítások révén rá lehet mutatni a fejlesztésre szoruló területekre, és az átvilágítási eredmények nyilvánossá tételét csak helyeselni lehet. Sok számvevőszéknek azonban, ideértve néhány európai intézményt is, még barátkoznia kell ezzel a gyakorlattal.

Követendő példa az is, ha a számvevőszékek beszámolnak a teljesítményükről. Néhányan, például az NAO (Egyesült Királyság) és a GAO (USA) kiszámítják és közzéteszik az ellenőrzéseiknek köszönhető pénzügyi megtakarításokat. Mások, mint például az Európai Számvevőszék, beszámolnak arról, hogy milyen arányban fogadják el ajánlásaikat az ellenőrzött szervezetek (az Európai Számvevőszék tervezi, hogy beszámol az ellenőrzött szervezetek által megvalósított ajánlásokról is). Néhány számvevőszék méri továbbá, hogy mennyire elégedettek az érintettek az intézmény munkájával. Itt a csúcsteljesítmény alighanem a Kanadai Főszámvevői Hivatalé, amely évente beszámol arról, hogy munkájával milyen mértékben elégedettek a parlamenti képviselők, illetve a nagyobb minisztériumok és állami szervezetek felső vezetői. A NAO és az Európai Számvevőszék éves jelentésében is közzéteszi az érintettek megelégedettségi szintjét (egy 2010 es független felmérés szerint a brit parlamenti képviselők 68 százaléka vélte úgy, hogy az NAO pozitív hatással van). A legtöbb számvevőszék azonban nem végez ilyen méréseket, vagy nem teszi közzé azokat. Lengyelországban viszont a Közvélemény kutató Központ méri az NIK elfogadottságát. 2009 óta az NIK pozitív megítélése 5 százalékkal, 45 százalékra emelkedett; a magasabb végzettségűek körében pedig a kedvező vélemények aránya elérte a 66 százalékot.

A számvevőszékek az elengedhetetlenül szükséges átláthatóságot a költségvetési gazdálkodás pénzügyi, szabályszerűségi és teljesítményellenőrzései révén biztosítják a nemzeti parlamentek és a nyilvánosság számára. A brit és a holland számvevőszékek még ennél is tovább mennek egy lépéssel. Az általános választásokat követően rövid útmutatókat tesznek közzé az összes fontosabb minisztériumról készült ellenőrzések megállapításaival, hogy így tájékoztassák és segítsék az újonnan megválasztott parlamenti képviselőket. Néhány számvevőszék, köztük az Európai Számvevőszék is, a honlapján tájékoztat az általa alkalmazott ellenőrzési módszertanról. Sok számvevőszék valamennyi - vagy a legtöbb - ellenőrzési jelentését is közzéteszi a honlapján. Néhányan, közöttük az NIK, angol nyelvű fordítást vagy összegzést is adnak honlapjukon a fontosabb jelentések mellé. Magától értetődő, hogy az ilyen átláthatóság nagyban megkönnyíti egyrészt az általuk végzett munka nemzetközi megértését, másrészt a számvevőszékek közötti együttműködést. 

Néhány gondolat a kommunikáció rendkívüli fontosságáról


A számvevőszékek végső soron a közt szolgálják. Ők az adófizetők érdekeinek őrei. A polgároknak joguk van megfelelően tájékozódni az ellenőrök munkájáról. Ez azt jelenti, hogy a számvevőszékeknek meg kell győződniük arról, hogy a média megérti munkájukat, és be is számol arról. Nem elegendő jó ellenőrzési jelentéseket írni: az ellenőrök megállapításainak és ajánlásainak a médiához is meg kell találniuk az utat. Ez korántsem jelenti a parlamenti képviselők munkájának lebecsülését. Épp ellenkezőleg: a politikusok gyakran csak annyiban reagálnak az ellenőrzési jelentésekre, amennyiben a sajtó beszámol azokról. A számvevőszékeknek ezért professzionális kommunikációs stratégiát kell kidolgozniuk - és ennek megvalósításához a területen járatos szakembereket kell alkalmazniuk.

A fiatalabb generációk eléréséhez ezeknek a kommunikációs stratégiáknak a közösségi médiát is igénybe kell venniük. Amerikában a GAO videók tucatjait tette fel a YouTube ra. Aktív a GAO a Facebookon és a Twitteren is, használja a csetelést és a podcast szolgáltatásokat. Európában több számvevőszék, közöttük az NIK, szintén alkalmazza a közösségi média különböző formáit. Az Európai Számvevőszék azonban csak 2011 ben merészkedett fel apró lépésekkel a Twitterre.

Aki jó ellenőr, az még nem feltétlenül jó kommunikátor is egyben. Tényeket megállapítani nem ugyanaz, mint közérthetően írni a megállapított tényekről. Túl gyakran fordul elő, hogy a jelentések hemzsegnek a szakzsargontól és a rejtélyes szakkifejezésektől, amelyeket csak hivatásos könyvelők értenek. A számvevőszékeknek - a közbizalom őreinek - meg kell tanulniuk olyan nyelven kifejezni magukat, amelyet a hétköznapi emberek is megértenek. Mint Kenneth Dye, a kanadai számvevőszék volt elnöke írta, a számvevőszéki ellenőröknek olyan nyelven kell beszélniük és írniuk, amilyet egy középiskolás is megért. Ez nem jelenti azt, hogy leereszkedően vagy mondanivalójukat túlzottan leegyszerűsítve kellene kommunikálniuk. Bonyolult üzeneteket is lehet közérthetően továbbadni. A francia Cour des Comptes és a brit National Audit Office jelentései elsőrangú példák arra, hogyan lehet ezt elérni.

Végül, de nem utolsósorban, az eredményes kommunikációs stratégiához arra is szükség van, hogy az ellenőrzési intézmények kíváncsiak legyenek partnereik és a polgárok véleményére, és reagáljanak azokra. A számvevőszékek partnerei közé tartozik a tudományos közösség is. Bőven nyílhatna több alkalom a párbeszédre és együttműködésre az ellenőrzési intézmények és az egyetemek között. Ezt ösztönzendő, az Európai Számvevőszék 5000 eurós éves díjat alapított a közpénzek ellenőrzésével kapcsolatos legjobb tudományos publikáció számára. Remélem, hogy a lengyel egyetemek is részt vesznek majd a versenyben.

Természetesen a közvélemény is értékes információkkal járulhat hozzá a számvevőszékek munkájához. Néhány számvevőszék már közvéleménykutatásokra is használja az internetet, illetve egyes ellenőrzési témákban szakértői véleményeket kér az internet segítségével. További példát jelentenek a visszásságok bejelentésére szolgáló webalapú eszközök: ilyeneket már a GAO és a NAO is elérhetővé tesz. A webalapú alkalmazásokat mint ellenőrzési eszközöket azonban továbbra is viszonylag kevéssé alkalmazzák.

Összegzésképpen: a demokratikus államokban a számvevőszékek jelentős mértékben hozzájárulhatnak a nyitott, eredményes és elszámoltatható kormányzáshoz. A számvevőszékeknek függetlenül és szakszerűen kell eljárniuk. Munkájukba partnereiket és a polgárokat is be kell vonniuk. Várom az Önök véleményét is a számvevőszékek mai és jövőbeli szerepéről.

...

Gijs M. de Vries az Európai Számvevőszék tagja, a holland számvevőszék korábbi alelnöke.

Ez az előadás a 2012. szeptember 5-én Krynicában (Lengyelország) tartott 22. Közgazdasági Fórumra készült, és az ECA Journal 2012. októberi számában jelent meg angolul. A magyar fordítást az Európai Számvevőszék bocsátotta a Pénzügyi Szemle Online rendelkezésére. Az előadásban Gijs M. de Vries saját nézeteit fejti ki.

Hozzászólások

A kommenteléshez előbb kérjük lépjen be!

Belépés az oldalra