Lesznek-e Európai Költségvetési Számviteli Standardok?
2014. ápr. 14., hétfő, 12.29.11

Az Állami Számvevőszék figyelemmel kíséri az államháztartási számviteli rendszerek európai uniós harmonizációja terén tett lépéseket azért, hogy jobban felkészüljön az új számviteli rendszer teremtette kihívásokra, elmélyültebb szinten végezhesse a jó kormányzást támogató elemző munkáját. Ezen törekvések keretében az ÁSZ részt vesz az uniós számvevőszékek kapcsolattartó bizottsága által megalapított munkacsoport tevékenységében, amelynek célja, hogy nyomon kövesse az Európai Költségvetési Számviteli Standardok (EPSAS) kialakítása előkészítésének folyamatát. A számvevőszéki munkacsoport első ülésére Bonnban került sor, melynek apropóján Fejszák Tamás, az Állami Számvevőszék munkatársa rövid ismertetést ad az EPSAS kialakítása felé eddig tett lépésekről, a jövőbeli tervekről, valamint a rendezendő nyitott kérdésekről. Az eredményszemléletű számvitel témakörében indított cikksorozatunk korábbi elemzései itt olvashatók.


Fejszák Tamás


Az eredményszemléletű állami számvitelt számos EU tagállamban bevezették már - 2014. január 1-től hazánkban is -, azonban e rendszerek között is nagymértékű különbségek vannak. E különbségek megnehezítik a pénzügyi-gazdasági teljesítmények összehasonlíthatóságát és hátráltatják a jó gazdálkodási gyakorlatok azonosítását és átvételét.

Az utóbbi években egyes uniós tagállamok nem megfelelő pénzügyi adatszolgáltatása és a pénzügyi-gazdasági válságok is hozzájárultak ahhoz, hogy az Európai Unió intézményei részéről kezdeményezések történtek egy uniós szinten harmonizált eredményszemléletű számvitel kialakítása irányába.

Az EPSAS kialakítása irányába eddig a következő jelentősebb események történtek időrendben:

- Az Európai Bizottság (a továbbiakban: Bizottság) 2010 őszén elkészítette az európai gazdasági kormányzásról szóló jogszabályi csomagjavaslatot (az úgynevezett hatos csomagot), amelyet az Európai Parlament és Tanács 2011 novemberében fogadott el. A csomag bővíteni, erősíteni kívánja a nemzeti költségvetési, makrogazdasági politikák felügyeletét, válaszul az utóbbi években egyes uniós tagállamok nem megfelelő pénzügyi adatszolgáltatása és a pénzügyi-gazdasági válságok teremtette kihívásokra. A hatos csomagon belül a tagállamok költségvetési keretrendszeréről szóló 2011/85-ös EU irányelv hangsúlyozza a teljes körű, megbízható, a tagállamok közötti összehasonlíthatóságot biztosító költségvetési adatok meghatározó szerepét a tagállamok költségvetési felügyeletében.

- A költségvetési keretrendszerről szóló EU irányelv előírása alapján a Bizottság jelentést készített a Nemzetközi Költségvetési Számviteli Standardok (IPSAS) alkalmazhatóságáról a tagállamokban. A 2013 márciusában elfogadott jelentés szerint egyértelmű előnyei vannak egy egységes, eredményszemléletű államháztartási standard rendszer elfogadásának az EU kormányzatai valamennyi szintjén. A jelentés következtetése szerint az IPSAS egyrészről jelenlegi formájában nem alkalmazható egyszerűen a tagállamok számára, másrészt az IPSAS kiindulópontjául szolgál az EU szintjén harmonizált költségvetési standardok, az EPSAS kialakítása számára.

- A Bizottság jelentését követően az Eurostat konferenciát szervezett magas szintű politikai és szakmai résztvevőkkel 2013 májusában Brüsszelben „Európai Költségvetési Számviteli Standardok bevezetése felé" címmel. A konferencián az EPSAS bevezetése növekvő politikai támogatottságot kapott úgyis, mint a további költségvetési integráció szükséges eszköze.

- A Bizottság/Eurostat két munkacsoportot szervezett az EPSAS kialakításának előkészítésére tagállami kormányzati szakértők részvételével. Az egyik, az EPSAS Governance Task Force, az EPSAS lehetséges jövőbeli irányítási rendszeréről, alapelveiről szóló véleménycserére jött létre. Az első ülésre 2013. októberében, a másodikra 2014. februárjában került sor. Az első ülésen elhangzottakat figyelembe véve az Eurostat összeállította az EPSAS kialakításának irányítási elveiről és irányítási struktúrájáról szóló vitaanyagát/javaslatát, amelyet tavaly év végén széles körű véleményezésre bocsátottak. A véleményezés határideje idén februárban járt le, az eredmények összesítése még folyamatban van. A véleményezés előzetes eredményeiből érdekesség, hogy a vélemények 68%-a Németországból érkezett, elsősorban a helyi önkormányzatoktól, amelyek egyébként jelentős érdekérvényesítő erőt képviselnek az országos politikában is. Meglepő eredmény volt, hogy a német helyi önkormányzatok a harmonizált számviteli szabályok ellen foglaltak állást (1). Az EPSAS Governance munkacsoport mellett a Bizottság/Eurostat egy EPSAS Standards Task Force-t is létrehozott, amelynek első ülésére 2014 februárjában került sor. Ez utóbbi munkacsoportban a javasolt számviteli standardok inkább technikai/szakmai jellegű megbeszélése folyik majd.

Az EPSAS-t fokozatosan, lehetőség szerint különböző fázisokkal szeretnék bevezetni. Az EPSAS kialakítása ütemezésénél jelenleg úgy számolnak, hogy 2014 közepén történik meg az EPSAS kialakításának irányítási elveiről és irányítási struktúrájáról szóló javaslatról és az azzal kapcsolatos véleményekről a Bizottság tájékoztatása. Az EPSAS kialakításának irányítási struktúráját és folyamatát az Európai Parlament és Tanács rendeletében szabályoznák, amelyre vonatkozóan a jelenlegi elképzelések szerint 2015 végére születhet meg a keretszabályozási javaslat. Ezt követően, a keretszabályozásnak megfelelően 2020-ig történne meg a standardok kialakítása és bevezetése a tagállamokban. A tagállamok közötti egyeztetések, a lehetséges viták lefolytatásának időigényét figyelembe véve ez nagyon ambiciózus célnak tekinthető. Az ülésen résztvevők közül többen kétségüknek adtak hangot, hogy reális-e ez a határidő. Az Eurostat részéről ezzel kapcsolatban úgy nyilatkoztak, hogy szükségét érezték, hogy ne szabjanak túl távoli határidőt a standardok kialakításának és bevezetésének, hogy a folyamat ne veszítse el a lendületét.

Mind a Bizottság/Eurostat, mind a számvevőszékek munkacsoport ülésén megfogalmazódott, hogy a standardokat célszerű differenciáltan alkalmazni, így a kisebb, valamint a kevésbé kockázatos kormányzati szervekre más standardok kellene, hogy vonatkozzanak. Az EPSAS-al kapcsolatos vitás pontok, rendezendő kérdések között szerepel jelenleg az EPSAS jogi alapjainak meghatározása, az IPSAS szerepe az EPSAS kialakításában (Franciaország például ellenzi az IPSAS-ra való hivatkozást, mint egyedüli alapot), a standard-alkotás jogosítványainak, a számviteli rendszer kialakításába bevont érintett szakmai szervezetek körének tisztázása, az EPSAS hatóköre (pl. a pénzügyi fenntarthatóságra is kiterjedjen-e), a standardok kialakításának és bevezetésének költségei.

A számvevőszékek képviselői kívánatosnak tekintették, hogy az érintett szakmai szervezetek szervezett formában kísérhessék végig a standard-alkotás folyamatát és fejthessék ki véleményüket a standardok megalkotásáról. A részvétel konkrét formái még nem tisztázottak, de ebbe az irányba mutat az Eurostat javaslata a két konzultációs testület, az EPSAS Governance Advisory Board és az EPSAS Technical Advisory Group felállításáról. Vannak olyan vélemények, hogy a standardok kialakításában csak a köztisztviselői esküt tett személyek vegyenek részt, hogy egyéb lobbi érdekek kevésbé érvényesülhessenek. Mások ezzel szemben éppen annak a fontosságának adtak hangot, hogy az érintettek minél szélesebb köre vegyen részt a standardok kialakításában, hiszen a költségvetési számviteli standardok valamennyi ország minden gazdálkodóját vagy állampolgárát érinthetik, és a kormányzatok is lehetnek elfogultak saját irányukban.


A számvevőszékek képviselői által kifejtettek alapján az uniós tagállamok többsége támogatja az eredményszemléletű alapokon nyugvó európai államszámviteli standardok kialakítását. Néhány ország kormányának, amelyek államháztartási számvitele - részben vagy egészben - a nemzetközi standardokat jelentő IPSAS-on alapul vagy amelyek jelenleg is pénzforgalmi alapú államháztartási rendszert működtetnek, azonban kétségei vannak a közös európai államszámviteli szabályozás értelmével kapcsolatban (2). További eszmecserék várhatók tehát az európai uniós fórumokon az EPSAS bevezetésének szükségességéről, a szabályozás kereteinek tisztázásáról és a várható standardok körvonalazásáról. Kétségtelen azonban, hogy az EPSAS kialakítása jelentős lendületet vett és a számviteli harmonizáció nagy valószínűséggel folytatódni fog, a nyitott kérdések többnyire a harmonizálás konkrét módjában vannak.

...

Fejszák Tamás az Állami Számvevőszék munkatársa

Jegyzetek:


(1) Ennek magyarázatául szolgálhat részben, hogy a német helyi önkormányzatok/tartományi kormányzatok jelentős része már bevezette az eredményszemléletű számvitelt, így sokuk számára az új harmonizált eredményszemléletű számviteli szabályok már nem jelentenének érzékelhető pozitív változást, sőt egy új, szemléletében azonos, csak részleteiben különböző rendszerre való átállást fölöslegesen költségesnek érezhetnek. Továbbá az eredményszemléletű számvitelnek a bevezetés kezdeti költségeit, nehézségeit meghaladó előnyeit is inkább hosszú távon lehet megtapasztalni, amelyet még nem mindenhol érzékelnek.

(2) Észtország és Csehország államszámvitele részben vagy egészben az IPSAS-on alapul és nem szeretnének áttérni egy új rendszerre, inkább az IPSAS átvételét javasolják a többi tagállamnak. Németország jelenleg nincs meggyőződve az EPSAS előnyeiről, a holland kormány pedig jelen állás szerint csak egy eredményszemlélet nélküli számviteli harmonizációt támogat.