2021. november 09. 10:00

A fenntartható fejlődés célkitűzéseinek teljesülése az Állami Számvevőszék elemzései fókuszában

A fenntartható fejlődési célkitűzések megvalósulása az ENSZ tagállamai által elfogadott keretstratégiában (Agenda 2030) foglaltaknak való megfelelést jelenti és nemzeti ügy is egyben. Az Alaptörvényben rögzített nemzeti hitvallás szerint: „Felelősséget viselünk utódainkért, ezért anyagi, szellemi és természeti erőforrásaink gondos használatával védelmezzük az utánunk jövő nemzedékek életfeltételeit.” Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) tanácsadó tevékenységében a téma jelentőségére tekintettel került előtérbe az ENSZ 2015-ben elfogadott fenntartható fejlődés célkitűzéseinek (SDG) megvalósulása. A fenntarthatóság kihívásainak való megfelelésben az ÁSZ támogató szerepe többek között a teljesítménykultúra fejlesztésében nyilvánulhat meg. Az SDG célkitűzések megvalósításának helytálló értékelése feltételezi a megfelelő mérési módszertanok alkalmazását, az erre alapozottan végzett mérések indokoltságát.

A nemzetközi és nemzeti vonatkozásban megfogalmazott célok esetében is igaz, hogy az elérésük érdekében indított programok eredményességének mérése, illetve ellenőrzése nélkül azok részlegesen valósulnak meg. A Legfőbb Ellenőrző Intézmények Nemzetközi Szervezete (INTOSAI) és az ENSZ közötti együttműködés jegyében az INTOSAI Kongresszusa 2016-ban stratégiai célként határozta meg az SDG célok megvalósításának elősegítését, ezzel összhangban az ÁSZ is hozzá kíván járulni azon SDG részcélok eléréséhez, amelyek Magyarország számára relevánsak.

A fenntartható fejlődésre vonatkozó célkitűzések teljesülése Magyarországon

Az Agenda 2030 összesen 17 célt, ezeken belül összesen 169 részcélt tartalmaz. E bonyolult célrendszer nyomon követését egy globális indikátor keretrendszer támogatja, amely több mint kétszáz globális mutatót tartalmaz. Az SDG-k rendszeréhez képest a Nemzeti Fenntartható Fejlődési Keretstratégia négy erőforrásra (emberi, társadalmi, természeti, gazdasági erőforrás) koncentrálva vizsgálja a fenntarthatósági szempontok érvényesülését. A módszertani megközelítésben meglévő eltérés ellenére a Nemzeti Fenntartható Fejlődési Tanács (NFFT) 2019. decemberében kiadott előrehaladási jelentése az SDSN‑IEP értékeléssel összhangban jelzi a felzárkózás szempontjából lényeges területeket. Az NFFT összegzése szerint a gazdasági mutatók kedvező alakulása és a fiskális fegyelem terén elért eredmények ellenére Magyarországon fenntarthatósági fordulat szükséges. A 2013. évtől kibontakozó gazdasági növekedést úgy értük el, hogy a munka-termelékenység sokáig csak stagnált, a természeti erőforrás-termelékenység pedig tartósan romlott. A társadalmi-gazdasági fejlődés alapjait nem az erőforrások nagyobb mennyiségű felhasználására, hanem a tudás, az innováció, a hatékonyság, a termelékenység növelésére, fejlesztésére kell alapozni (A Nemzeti Fenntartható Fejlődési Keretstratégia harmadik előrehaladási jelentése 2017‑2018,2019).

A Központi Statisztikai Hivatal (KSH) kétévente értékeli a fenntartható fejlődési célkitűzések teljesülését, a legutóbbi, 2019-es kiadvány 82 indikátort és 21 háttérmutatót közölt. A KSH értékelése a Nemzeti Fenntarthatósági Fejlődési Keretstratégia logikájához igazodóan készült, a gazdasági erőforrások vonatkozásában az alábbiakat rögzíti: a tényleges munkaerő-termelékenység 2010 és 2016 között enyhén, 2017-2018. években intenzívebben emelkedett. A mérsékelt hatékonyság-növekedés 2010 és 2018 között a gazdasági teljesítmény jelentős emelkedése mellett ment végbe (a GDP 23,1 %‑kal, a 15‑64 éves foglalkoztatottak száma 16,8%-kal nőtt). A GDP-arányos K+F ráfordítás 2009‑ig 1% alatt mozgott és 2013-ban volt a legmagasabb az értéke (1,39%), amely jelentősen elmaradt az EU 28 tagállamára számított 2017. évi 2,06%-os aránytól. (A fenntartható fejlődés indikátorai Magyarországon, KSH, 2018).

Az ÁSZ támogató szerepe a fenntartható fejlődés célkitűzéseinek teljesülésében

A fenntartható fejlődési célkitűzések iránti elköteleződés az előző években is jelen volt az ÁSZ tevékenységében, az egyrészt a külföldi számvevőszékekkel közös teljesítmény-ellenőrzésekben való részvételben, továbbá önálló ellenőrzések lefolytatása révén valósult meg. 

Abra_belso_1


Az ellenőrzések megállapításai, az ÁSZ által megfogalmazott javaslatok az ellenőrzött szervezetek feladatellátása szabályszerűsége javításában, illetve eredményesebbé tételében hasznosultak, ezt igazolják a 1119 jelentéssel lezárt ellenőrzést követő utóellenőrzés (15069 ÁSZ jelentés) megállapításai.

Az ÁSZ tevékenységében előtérbe kerülő tanácsadó tevékenységgel és a teljesítménykultúrával párhuzamosan a fenntartható fejlődési célkitűzésekre való fókuszálásban is változás következett be. Az elmúlt két évben több elemzés készült egy-egy kiválasztott SDG célkitűzés egésze vonatkozásában, megszakítva az előző gyakorlatot, amely az egyes célterületekhez kapcsolódó témát, részterületet dolgozott fel. A kérdéses elemzésekkel az ÁSZ elsődleges célja a jövőbeni teljesítmény-ellenőrzések megalapozása. Az SDG célkitűzések megvalósítása érdekében tett intézkedések, a megvalósított fejlesztések jelentős közpénzfelhasználással járnak együtt. Ezen a területen is elvárás az Alaptörvényben rögzített követelménynek való megfelelés a közpénzfelhasználás célszerűsége, eredményessége vonatkozóan. A közpénz teljesítményelvű, eredményes felhasználásában az ÁSZ tapasztalata szerint hazánkban van tere a fejlődésnek. A közfeladatot ellátó szervezetekkel szemben elvárást kell támasztani többek között az elérni kívánt célok meghatározása, a megtett intézkedések hatása és az elért eredmények mérése vonatkozásában.

A teljesítmény-szemlélet módszertani alapja a mérés, illetve mérhetőség kérdése. A teljesítmény-ellenőrzések előfeltétele a tartalmilag egzakt módon meghatározott és mérhető indikátorok kialakítása, az indikátorok alakulására hatással lévő tényezők meghatározhatósága (ideértve például egy másik SDG célterület indikátora alakulásának hatását is), továbbá a mérések rendszeres végrehajtása, mérési eredmények (adatok, adatbázisok, információk) hozzáférhetősége.

Az előzőekben már bemutatásra került, hogy a fenntarthatóságra vonatkozó adatok mérése, értékelése nem egységes. Jellemző, hogy a különböző nemzetközi, illetve nemzeti fenntartható fejlődési stratégiák és fejlesztési programok a fogalom különböző értelmezéseit használják, ebből következően egymással nem feltétlenül azonos vagy összehasonlítható mutatókat alkalmaznak. Ezen túl az Agenda 2030 lehetőséget teremt arra, hogy a globális indikátorok mellett a nemzetállamok saját indikátorrendszert alkalmazzanak.

Az ÁSZ-nál az SDG célterületek vonatkozásában készült elemzések módszertanilag azonos alapon a teljesítménymutatók (nemzetközi, nemzeti, EU programszinten meghatározott mutatók) összhangjának tükrében vizsgálták a részterületeket.

 

abra_2


Az elemzéshez kidolgozásra került a fenntartható fejlődési célok hazai megvalósulásának ÁSZ által történő ellenőrizhetőségét meghatározó mátrix. Az indikátorok tartalmára vonatkozó vizsgálat elvégzése iránymutatásul szolgálhat, mely SDG alcélok esetében van lehetőség nemzetközi közös/koordinált ellenőrzésre, hazai ellenőrzésre, illetve további elemzésre, továbbá melyek azok SDG alcélok, ahol az indikátorok hiánya vagy azok különbözősége miatt az ellenőrizhetőség/elemezhetőség alapvető feltétele sem teljesül.

Az ÁSZ tevékenysége révén Intézményi stratégiájában foglaltak szerint azt kívánja elérni, hogy a számvevőszéki teljesítmény hosszú távon ható és mérhető javulást eredményező hatással legyen a közpénzügyi helyzetre. A várható hasznosulás függvényében, az elérhető pozitív hatás optimalizálása határozza meg, hogy az ÁSZ a fenntartható fejlődési célkitűzések teljesülését milyen módon, mely eszközök alkalmazásával értékeli:

  • az ÁSZ ellenőrzést folytathat le, amely a hazai programoknak a nemzeti és nemzetközi SDG részcélhoz való hozzájárulását értékeli, azon esetekben, ahol a teljesülést nemzetközi, nemzeti és programszinten is ugyanazzal (vagy annak tartalmilag megfeleltethető) indikátorral mérik;
  • az ÁSZ további elemzésekkel támogathatja a fenntartható fejlődési célhoz való magyar hozzájárulást többek között a „9.2.1. A feldolgozóipari hozzáadott érték a GDP arányában és az egy főre eső ipari hozzáadott érték” és a „9.2.2. A feldolgozóipari foglalkoztatás a teljes foglalkoztatás arányában” ENSZ indikátorral azonos KSH mutató alkalmazására tekintettel;
  • a fenntartható fejlődés globális kihívás, valamennyi ország számára feladatot jelent, ebből kiindulva a nemzetközi tudásmegosztás egyik lehetséges formája az ÁSZ nemzetközi ellenőrzésekben való részvétele, melynek révén támogathatja a jól irányított állam működését, gondoljunk a külföldön tapasztalt jó gyakorlatok hazai adaptálására. Az elemzések következtetései alapján az ÁSZ számos SDG részcél tekintetében tudna sikeresen részt venni:
  • SDG 6.1. Mindenki számára egyetemes és egyenlő esélyű hozzáférés a biztonságos és megfizethető ivóvízhez; SDG 6.3. A víz minőségének javítása
  • SDG 7.2. A megújuló energia arányának növelése az energiafelhasználásban; SDG 7.3 Az energiahatékonyság javítása
  • SDG 9.4 Infrastruktúra és iparágak fejlesztése fokozott erőforrás-felhasználási hatékonysággal, környezetbarát technológiák alkalmazásával; SDG 9.5 Tudományos kutatás fokozása, az ipari ágazatok technológiai képességeinek fejlesztése
  • SDG 10.2. Mindenki számára - korra, nemre, fogyatékosságra, faji, etnikai hovatartozásra, származásra, vallásra, illetve gazdasági, vagy más helyzetre való tekintet nélkül - a társadalmi felemelkedés és a szociális, gazdasági és politikai befogadás elősegítése.

Az ÁSZ elemzések azonos következtetésre jutottak:

  • az ÁSZ elemzések szintetizálásaként megfogalmazódott, hogy lépéseket kell tenni a nemzetközi, a nemzeti és a programszintű indikátorok összhangjának javítása érdekében. A Magyarország számára is releváns SDG célok megvalósításának nemzetközi koordinált ellenőrzése, illetve hazai ellenőrzése hozzájárulhat a célok minél eredményes megvalósulásához, ugyanakkor a teljesítményellenőrzések eredményes lefolytathatóságát minden célterület vonatkozásában alapvetően befolyásolják az indikátorok kialakításában feltárt hiányosságok, ellentmondások.
  • a jövőbeni számvevőszéki ellenőrzéseknél az SDG célkitűzések közötti kapcsolatokat, összefüggéseket indokolt előtérbe helyezni a kizárólag egy SDG célterület egészére koncentráló ellenőrzéshez képest. Az ellenőrzés hasznosulását várhatóan pozitívan befolyásolja, ha az ellenőrzési terület kijelölése a kapcsolódó SDG részcélok egy meghatározott szempont szerinti beazonosításával történik.

Az ENSZ módszertana szerint a fenntartható fejlődési célok szorosan összekapcsolódnak egymással, az egyik cél elérése jelentős mértékben befolyásolhatja a mások elérésében elért haladást.

abra_3

Forrás: ENSZ ESCAP (2019): Introduction to the 2030 Agenda and the Interconnectedness of the SDGs

A fenntartható fejlődési célkitűzések megvalósulása az ÁSZ részéről leginkább azzal támogatható, ha a Magyarország számára releváns célterületek kerülnek a jövőbeni ellenőrzések fókuszába. A relevancia egyik lehetséges szempontja lehet annak a területnek a behatárolása, amelyen való előrelépéssel több, más SDG célkitűzés megvalósulásában érhető el pozitív elmozdulás. A keresztkapcsolatok lényegében a szinergia hatások érvényesíthetőségét alapozzák meg. Támpontot nyújthatnak az ÁSZ számára, hogy olyan javaslatokat, tanácsokat fogalmazzon meg, amelynek várható gazdasági, társadalmi hasznossága kiemelkedő. A keresztkapcsolatokat erre tekintettel az SDG 9. Infrastruktúra, ipar és innováció célterület kapcsolódási pontjai alapján mutatjuk be a vonatkozó ÁSZ elemzés alapján. 

abra_4


A célterületek közötti keresztkapcsolatokra további jó példa az SDG 10. Országokon belüli és az országok közötti egyenlőtlenségek csökkentése cél, melyhez kapcsolódó hazai célok is szorosan összefüggnek más SDG célokkal, úgymint SDG 1 „A szegénység felszámolása”, SDG 2 „Az éhezés megszüntetése”, SDG 3 „Egészség és jóllét”, SDG 4 „Minőségi oktatás”, SDG 5 „Nemek közötti egyenlőség”. Erre tekintettel a 10. SDG célkitűzés teljesülését is indokolt komplexebben megvizsgálni, a számvevőszéki ellenőrzés feltárhatja, hogy a magyar társadalmi felzárkóztatási programok (például a Magyar Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia) összességében milyen hozzájárulást jelentettek az ENSZ fenntartható fejlődési céljainak eléréséhez.

Az SDG célkitűzések megvalósulásához a hazai szakpolitikai stratégiák érdemben járulhatnak hozzá, amennyiben e stratégiák az eredményesség mérésére, a hatások értékelésére az adott szakterületen átívelő kontextusban is hangsúlyt helyeznek. Az ÁSZ tanácsadó tevékenységében erre tekintettel előtérbe kerülhet a hazai stratégiák értékelése is. A teljesítményszemlélet érvényesülése megragadható abban is, hogy a szakpolitikai stratégiák megalkotásánál az SDG célkitűzések teljesülének támogatását figyelembe vették-e. A kormányzati stratégiai irányításról szóló 38/2012. (III. 12.) Korm. rendelet előírása szerint a szakpolitikai stratégiának az adott szakpolitikai területen a megvalósítandó mérhető célokat; valamint a megvalósítás, a nyomon követés és az értékelés alapelveit és rendszerét kell tartalmaznia. Felvetődik ugyanakkor a kormányzati stratégiai irányítás fejlesztendő területeként az SDG célok teljesítésében való elköteleződés hangsúlyosabb, összehangolt érvényesítése. 

Fentiekkel egyirányba mutató a NFFT ajánlása, amelyet előrehaladási jelentésében fogalmazott meg az ún. „ágazati csőlátás” mérséklése vonatkozásában. Az NFFT szerint kiemelt hangsúlyt kell fektetni a fenntarthatóság dimenziói közötti összhang, a szakpolitikák közötti horizontális integráció erősítésére. Ezért az NFFT párhuzamos, összehangolt fordulatot sürget a természeti és humán fenntarthatóság területén. Példaként említve, hogy a környezetszennyezés csökkentése és az egészségtudatosabb magatartás javítja egészségi állapotunkat, a tudás növelése javítja az innovációs képességünket, ami hozzájárul a környezetszennyezés csökkentéséhez, és így tovább (A Nemzeti Fenntartható Fejlődési Keretstratégia harmadik előrehaladási jelentése 2017-2018,2019).

A Földet nem apáinktól örököltük, hanem unokáinktól kaptuk kölcsön.”(David Brower, környezetvédelmi aktivista). E gondolattal jól összegezhető a jelen társadalmak, a gazdasági szereplők, a politikai vezetők, a nemzetközi szervezetek felelőssége. Az Állami Számvevőszék számára sem öncélú feladat az SDG célkitűzések teljesülésének ellenőrzése, illetve elemzése. A fenntartható fejlődés és ennek keretében a klímavédelem kihívásaira való reagálás mindannyiunk közös ügye és közös feladata.