2022. január 10. 11:00

A költségvetési rugalmasság szabályozása az Európai Unióban és Magyarországon

A koronavírus járvány a költségvetési szabályok rugalmasságának azt az elemét állította előtérbe, hogy képes-e pénzügyi mozgásteret teremteni a járvány negatív hatásainak mérsékléséhez szükséges intézkedések finanszírozásához. Ez azonban csak részben jogi kérdés. A túlköltést lehetővé tevő rugalmasság feltétele az, hogy a kedvező gazdasági növekedés időszakában a költségvetés rugalmasan összehúzódjon, közelítve az egyensúlyi szinthez. A cikk e kétirányú rugalmasság uniós és hazai szabályait tekinti át. 

Dr. Pulay Gyula

Egy ország költségvetésének meghatározása az állami szuverenitás fontos elemét jelenti. A költségvetési politika az Európai Unióban is a nemzeti hatáskörű szakpolitikák közé tartozik, azaz minden tagállam maga döntheti el, hogy a nemzetgazdaságában termelt jövedelmeket milyen mértékben centralizálja, majd milyen arányban osztja szét a különböző állami funkciók (például oktatás, szociális ellátás, honvédelem) között. Az euró bevezetése azonban szükségessé tette, az euró-övezetbe tartozó, illetve ahhoz a későbbiekben csatlakozni köteles EU-tagállamok gazdaságpolitikájának és költségvetési politikájának összehangolását. Ez az 1993-ben hatályba lépett ún. Maastrichti szerződés keretében épült be az Európai Közösségek alapszerződésébe. A következő lépést a tagállamok kormányfői, illetve államfői által elfogadott Stabilitási és Növekedési Paktum jelentette, amelynek a tartalmi elemei két rendelet (a Tanács 1466/97/EK (1997. július 7.) rendelete és a Tanács 1467/97/EK (1997. július 7.) rendelete) révén épültek be az Európai Közösségek jogrendjébe. A jogi szabályozás lényege az ún. túlzott deficit eljárás, amely fő szabályként akkor volt indítható, ha egy tagállam költségvetési hiánya átlépte a GDP-je 3 százalékát. 

A költségvetési politika összehangolásának szabályai az Unió alapszerződésében 

A gazdaság- és költségvetési politika összehangolására vonatkozó szabályokat a 2009. decemberében hatályba lépő, az Európai Unió alapszerződéseit jelentő Lisszaboni szerződések közül az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (EUMSZ) tartalmazza. A gazdaságpolitika összehangolását az EUMSZ 120. és 121. cikkei, a költségvetési politika összehangolását pedig az EUMSZ 126. cikke szabályozza.

A költségvetési politika összehangolásának lényegét az EUMSZ 126. cikk (1) bekezdése tömören így fogalmazza meg: „(1) A tagállamok kerülik a túlzott költségvetési hiányt.” Az EUMSZ 126. cikk (2) bekezdése a túlzott költségvetési hiány megállapításának két tartalmi elemét az alábbiak szerint rögzíti:

„(2) A Bizottság figyelemmel kíséri a tagállamok költségvetési helyzetének, államadósság-állományának alakulását a jelentős mértékű eltérések feltárása érdekében. Különösen a költségvetési fegyelem betartását vizsgálja az alábbi két kritérium alapján:

a) a tervezett vagy tényleges költségvetési hiánynak a bruttó hazai termékhez viszonyított aránya túllép-e egy meghatározott referenciaértéket, kivéve, ha: 

  • az arány jelentős mértékben és folyamatosan csökkent, és elért egy, a referenciaértékhez közeli szintet; vagy
  • a referenciaérték túllépése csak kivételes és átmeneti, és az arány közel marad a referenciaértékhez;

b) az államadósságnak a bruttó hazai termékhez viszonyított aránya túllép-e egy meghatározott referenciaértéket, kivéve, ha az arány elegendő mértékben csökken, és kielégítő ütemben közelít a referenciaértékhez.

A referenciaértékeket a Szerződésekhez csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló jegyzőkönyv határozza meg.”

A hivatkozott referencia értékek az ún. maastrichti kritériumok közül kettő, amelyeket az EUMSZ-hoz csatolt a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló 12. jegyzőkönyv 1. cikke rögzít. Eszerint a referenciaértékek a következők: 

  • „3 % a tervezett vagy tényleges költségvetési hiánynak a bruttó hazai termékhez viszonyított arányára vonatkozóan;
  • 60 % az államadósságnak a piaci árakon számított bruttó hazai termékhez viszonyított arányára vonatkozóan”.

A 126. cikk (3) bekezdése pedig széleskörű mérlegelési lehetőséget biztosít a Bizottság számára arra, hogy megállapítsa a túlzott hiány tényét, amikor így fogalmaz: 

„(3) Ha egy tagállam nem felel meg az egyik vagy mindkét kritériummal kapcsolatos követelményeknek, a Bizottság erről jelentést készít. A Bizottság jelentése figyelembe veszi, hogy a költségvetési hiány meghaladja-e az állami beruházások kiadásait, valamint minden egyéb érdemleges tényezőt, beleértve a tagállam középtávú gazdasági és költségvetési helyzetét.

A Bizottság jelentést készíthet akkor is, ha a kritériumokkal kapcsolatos követelmények teljesítésétől függetlenül azon a véleményen van, hogy egy tagállamban túlzott hiány kialakulásának veszélye áll fenn.”

A (3) bekezdés második mondatának azért van nagy jelentőségére, mivel a később bevezetett mentesítési záradéknak ez adja meg a jogalapját.

A 126. cikk további tíz bekezdése azt a mechanizmust írja le, amelyek révén az Európai Bizottság (a továbbiakban: Bizottság) és az Európai Unió Tanácsa (a továbbiakban: Tanács) előmozdíthatják, hogy az egyes tagállamok tényleg elkerüljék a túlzott költségvetési hiányt. 

A fentiekből következik, hogy az uniós szabályozás leegyszerűsítése azt mondani, hogy egy uniós tagállam költségvetési hiánya nem haladhatja meg a GDP-je 3 százalékát, illetve államadóssága a GDP-je 60 százalékát. Az EUMSZ csak a túlzott költségvetési hiány elkerülésére való törekvésre kötelezik a tagállamokat, és az idézett kritériumok a túlzott hiány megállapításához szolgálnak referenciaértékként. Ugyanakkor sok egyéb tényező mérlegelésétől is függ, hogy a Bizottság értékelése alapján a Tanács megállapítja-e a túlzott deficitet egy adott tagállam esetében.

Az 1997-ben kialakított mechanizmust folyamatosan sok kritika érte. A 2008-ban kitört globális pénzügyi válság még inkább felszínre hozta, hogy a mechanizmus nagyon rugalmatlan. Egyfelől azért, mert kedvező gazdasági környezet esetén is megelégszik a 3 százalék   alatti hiánycél teljesítésével, másfelől a gazdaság súlyos visszaesését eredményező körülmények esetén is korlátozza a tagállamok kormányait abban, hogy a költségvetési kiadások növelésével fékezzék a recessziót. Így 2010-ben megkezdődött az egész mechanizmus felülvizsgálata. 

A rugalmasság fokozása a szigorítás irányába

Az Európai Unió gazdasági kormányzása megerősítésének érdekében a Tanács módosította – szinte újra írta – a Tanács 1466/97/EK (1997. július 7.) rendeletét, amelynek címe: „a költségvetési egyenleg felügyeletének megerősítéséről és a gazdaságpolitikák felügyeletéről és összehangolásáról”, valamint a Tanács 1467/97/EK (1997. július 7.) rendeletét, amelynek címe: „a túlzott hiány esetén követendő eljárás végrehajtásának felgyorsításáról és pontosításáról. Az elsőként említett rendelet az európai szemeszter bevezetésével összekapcsolja a gazdaságpolitikai, a foglalkoztatáspolitikai és a költségvetéspolitikai koordinációs mechanizmust.  Ez utóbbi már nem elégszik meg az említett két maastrichti kritérium betartatásával, hanem az egyensúlyhoz közeli középtávú költségvetési cél elérését   kéri számon a tagállamoktól, és akkor indítja el a prevenciós, illetve kiigazítási intézkedéseket, ha egy tagállam költségvetési hiányának alakulása jelentősen eltér a középtávú költségvetési céltól.

Ezek a szigorítások indokolttá tették volna az EUMSZ módosítását is, ezt azonban el akarták kerülni, mivel félő volt, hogy az alapszerződés módosítása nem minden tagállamban kapja meg a jóváhagyást, amihez több tagállamban népszavazás is szükséges. 

A megoldást az jelentette, hogy a tagállamok – két ország kivételével – „A gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról” szóló egymással kötött nemzetközi szerződésben, az ún. Költségvetési Paktumban köteleződtek el az egyensúlyt jobban megőrző gazdaság- és költségvetési politika mellett. Ennek lényege, hogy a tagállamok egyensúlyközeli költségvetési egyenleget tűznek ki középtávú költségvetési célként, azaz normál gazdasági körülmények között megcélozzák költségvetésük egyensúlyban tartását, és államadósságuk referenciaértéket meghaladó részének legalább évi öt százalékkal történő leépítését.

A szerződő felek azt is elfogadták, hogy a korrekciós mechanizmusok már a középtávú költségvetési céltól való lényeges eltérés esetén alkalmazásra kerüljenek és vállalták, hogy a szükséges korrekciós intézkedéseket meghozzák. Kötelezték magukat arra is, hogy a költségvetési egyensúly fenntartása érdekében a szerződésben vállalt szabályokat legkésőbb egy évvel a szerződés hatályba lépését követően saját országokban is hatályba léptetik „kötelező erejű, állandó jellegű, lehetőség szerint alkotmányos vagy olyan más rendelkezések formájában, amelyeknek a nemzeti költségvetési folyamatban való maradéktalan betartása és teljesítése egyéb módon garantált.

Rugalmasság a rendkívüli helyzetek kezelése érdekében

A költségvetési koordinációs mechanizmus továbbfejlesztésénél fontos szempont volt lehetővé tenni, hogy ha valamely tagállam vagy az Európai Unió egésze kerül olyan nehéz gazdasági helyzetbe, amelyet a költségvetési egyenleg romlásának árán is orvosolni szükséges, akkor átmenetilg el lehessen térni a középtávú költségvetési céltól. Ezt a megengedő szabályokat „mentesítési záradéknak” szoktak nevezni.  A Tanács 1466/97/EK (1997. július 7.) rendelete négy helyen (5. cikkének (1) bekezdésében, 6. cikkének (3) bekezdésében, 9. cikkének (1) bekezdésében és 10. cikkének (3) bekezdésében) is tartalmaz mentesítési záradékot, tekintettel arra, hogy rendelet külön szabályozza a már euróövezeti tagállamok stabilitási programjainak és a még nem euróövezeti tagállamok konvergencia programjainak felülvizsgálatát. A mentesítési záradék szövege azonban a kétféle program esetében azonos. Az első mentesítési záradék szövege a következő: „Amennyiben az érintett tagállam által nem befolyásolható olyan szokatlan esemény következik be, amely jelentős hatással van az államháztartás pénzügyi helyzetére, illetve az euróövezetet vagy az Unió egészét érintő súlyos gazdasági visszaesés időszakaiban a tagállamok számára engedélyezhető a harmadik albekezdésben említett, a középtávú költségvetési célkitűzéshez vezető korrekciós pályától való átmeneti eltérés, azzal a feltétellel, hogy ez nem veszélyezteti az államháztartás középtávú pénzügyi fenntarthatóságát.

A mentesítési záradék tehát lényegében azt jelenti, hogy ha Bizottság egy tagállam stabilitási vagy konvergencia programjának értékelése során arra a következtetésre jut, hogy az lényegesen eltér a középtávú költségvetési céltól, de azt szokatlan esemény vagy súlyos gazdasági visszaesés okozza, akkor nem kezdeményez korrekciós intézkedést.

Annak értékelésekor, hogy a középtávú költségvetési céltól való eltérés jelentős-e szintén alkalmazható egy mentesítési záradék, amelynek a szövege a következő: „…az eltérést nem kötelező figyelembe venni, ha azt az érintett tagállam által nem befolyásolható szokatlan esemény okozza, amely jelentős hatással van az államháztartás pénzügyi helyzetére, vagy pedig az euróövezetet vagy az Unió egészét érintő súlyos gazdasági visszaesés esetén, azzal a feltétellel, hogy ez nem veszélyezteti az államháztartás középtávú fenntarthatóságát”.

Az idézett szövegekből következik, hogy a mentesítési záradék vonatkozhat egy-egy tagállamra, az euróövezet egészére, illetve az Európai Unió minden tagállamára. Általános mentesítési záradékról akkor beszélünk, ha az az Európai Unió minden tagállamára kiterjed. 

A Tanács 1467/97/EK rendelete a 3. cikkének (5) bekezdésében, illetve az 5. cikkének (2) bekezdésében alkalmazni engedi a mentesítési záradékot a túlzott hiány eljárás alatt lévő tagállamok esetében is, de csak abban az esetben, ha már a korábbi felszólításra válaszul megfelelő intézkedéseket tettek. Ha a felszólításra még nem került sor, vagy az intézkedések nem eredményesek, akkor az eljárást folytatni kell. Konkrét példa erre Románia esete, amely tekintetében a Tanács – a Bizottság ajánlása alapján - 2020. április 3-án megállapította, hogy túlzott költségvetési hiány áll fenn, ajánlást fogalmazott meg annak legkésőbb 2022-ig való kiigazításáról, annak ellenére, hogy az általános mentesítési záradék alkalmazását a Bizottság már korábban, a március 20-i közleményében bejelentette. A román válasz szeptemberi értékelésekor azonban már arra a következtetésre jutott, hogy a Covid19-világjárvány miatt a költségvetési politikának 2021-ben és 2022-ben a helyreállítást kell ösztönöznie, „ezért a 2020. április 3-i tanácsi ajánlás már nem tekinthető megfelelő alapnak a Romániának nyújtandó költségvetéspolitikai iránymutatás meghatározásához”.

A fentiekből következik, hogy az EU intézményei által alkalmazott mentesítési záradék nem azt jelenti, hogy a tagországokat a Bizottság vagy a Tanács felmentette azon kötelezettségük alól, hogy költségvetési hiányukat a GDP-jük 3 százaléka alatt tartsák, illetve államadósságuk ne haladja meg a GDP-jük 60 százalékát. Annál kevésbé tehettek ezt, mivel szigorú jogi értelemben az Európai Uniónak nincsenek ilyen szabályai. A Bizottság 2020. március 20-i közleményében azt jelentette be, hogy általános (az EU minden tagállamára kiterjedő) jelleggel alkalmazni fogja a mentesítési záradékot. A Bizottság közleménye így fogalmaz: „A Bizottság és a Tanács már egyértelművé tette, hogy a COVID-19-járványhoz kapcsolódó intézkedések esetében a Stabilitási és Növekedési Paktumban rendelkezésre álló teljes rugalmasságot alkalmazni fogják. Különösen, mivel a válság a kormányok befolyásán kívül eső esemény, amely jelentős hatást gyakorol az államháztartásra, a Paktum rendkívüli eseményre vonatkozó rendelkezését kell alkalmazni. Ez azt jelenti, hogy a fent említett intézkedések költségvetési hatását nem fogják figyelembe venni, amikor a Bizottság értékeli a Stabilitási és Növekedési Paktumnak való megfelelést.” A pénzügyminiszterek 2020. március 23-án tartott videókonferenciájukon egyetértettek a közleményben foglaltakkal.

A kialakult jogi helyzetben a tagállamoknak saját magukat kellett mentesíteniük a költségvetési hiányra, illetve az államadósság csökkentésére vonatkozó szabályok alól, mivel a Költségvetési Paktumban vállalt kötelezettségük teljesítéseként azokat beépítették a saját nemzeti szabályaikba. Ugyanakkor a Paktum világos utalást tartalmazott arra nézve, hogy rendkívüli helyzetekben ezeket a szabályokat nem kell alkalmazni, így nyilvánvalóan a legtöbb tagállam megalkotta a saját mentesítési záradékát is.

Rugalmasság a magyar költségvetési szabályokban 

A magyar költségvetési szabályozás rugalmasságát, illetve az annak révén megvalósuló tényleges rezilienciát az Állami Számvevőszék több elemzése is értékelte. Ezért ez a cikk most csak a legfontosabb szabályokat és összefüggéseket mutatja be. A költségvetési szabályok alkalmazásában Magyarország helyzete némileg sajátos. Egyfelől azért, mert Magyarország képviselője a Költségvetési Paktumot aláírta, de az Országgyűlés - élve a szerződésben a nem euróövezeti tagállamok számára biztosított lehetőséggel - csak a szerződés V. címét (Az euróövezet kormányzása) ratifikálta, így a költségvetési paktum többi cikke Magyarországra nézve nem kötelező. Másfelől az uniós szabályok szigorításával egyidejűleg, de azoktól függetlenül 2011-ben az Alaptörvényébe beépítette az ún. államadósság- szabályt. Az Alaptörvény 36. cikkének 4) és 5) bekezdése a következőket mondja ki: 

(4) Az Országgyűlés nem fogadhat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össztermék felét. 

(5) Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság a teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza.

Az államadósságnak a teljes hazai össztermékhez viszonyított arányát nevezzük államadósság-mutatónak. Tekintettel arra, hogy Magyarország államadóssága az Alaptörvény elfogadásakor és azóta is meghaladja a Magyarország teljes hazai össztermékének, az GDP-jének a felét, az (5) bekezdést kellett 2012. óta alkalmazni. Ugyanakkor a jogalkotó már az Alaptörvény elfogadásakor gondolt arra, hogy rendkívüli helyzetek bármikor bekövetkezhetnek, ezért a szabályokat az alábbi, (6) bekezdéssel egészítette ki:

(6) A (4) és (5) bekezdésben foglaltaktól csak különleges jogrend idején, az azt kiváltó körülmények okozta következmények enyhítéséhez szükséges mértékben, vagy a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése esetén, a nemzetgazdasági egyensúly helyreállításához szükséges mértékben lehet eltérni.

A Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Stabilitási tv.)  7.§ (1) bekezdése rögzíti, hogy „a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaeséseként kell értelmezni minden olyan esetet, amikor az éves bruttó hazai termék reál értéke csökken”. Ily módon a magyar szabályozás felhatalmazást ad az Országgyűlés, illetve a Kormány számára, hogy a törvényben előre meghatározott esetekben az államadósság növekedése árán is teremtse meg a rendkívüli helyzetet kiváltó okok orvoslásához vagy a gazdasági visszaesés tompításához szükséges feltételeket.

2015-ben a Magyarország is törvénybe foglalta a Költségvetési Paktumban megfogalmazott vállalásokat. A Stabilitási tv. tartalmazza, hogy a központi költségvetésről szóló törvényben a kormányzati szektor egyenlegéről az Alaptörvénnyel és az Európai Unió jogával összhangban kell dönteni, valamint a kormányzati szektor egyenlegét úgy kell meghatározni, hogy az

a) összhangban legyen a középtávú költségvetési cél elérésével, és

b) annak hiánya ne haladja meg a bruttó hazai termék 3%-át.

Az államadósság mértékét szintén úgy kell megtervezni, hogy az államadósságcsökkentésre vonatkozó uniós szabályok is teljesüljenek. 

Ugyanakkor nemcsak az államadósságszabályra, hanem a 3% alatti hiánycél és az uniós szabályok szerinti államadósságcsökkentésre is kimondja a Stabilitási törvény, hogy azokat nem kell alkalmazni, abban az évben, amikor az éves bruttó hazai termék reálértéke csökken. Ez a mentesítési szabály tette lehetővé, hogy a költségvetési hiány 2020-ban meghaladja a GDP 3 százalékát. 2021-ben azonban a GDP már dinamikusan emelkedett, a gazdaság újraindítása és a járvány elleni küzdelem azonban indokolttá tette, hogy a költségvetés hiánya meghaladja a 3 százalékot. Ennek lehetőségét a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló törvény egyes szabályainak veszélyhelyzet ideje alatti eltérő alkalmazásáról szóló 196/2021. (IV. 28.) Korm. rendelet teremtette meg, amely kimondta, hogy a veszélyhelyzet kihirdetéséről és a veszélyhelyzeti intézkedések hatálybalépéséről szóló 27/2021. (I. 29.) Korm. rendelet szerinti veszélyhelyzet ideje alatt nem kell alkalmazni a Stabilitási törvénynek azokat a szabályait, amelyek előírják, hogy költségvetési egyenlegnek összhangban kell lennie a középtávú költségvetési céllal, és  hiány nem haladhatja meg a GDP 3 százalékát. Ez megteremtette a jogi lehetőséget arra, hogy a 2021. évi költségvetés módosítása, illetve a 2022. évi költségvetés elfogadása során a GDP 3 százalékánál magasabb hiánycélt állapítson meg az Országgyűlés, és ily módon elegendő költségvetési mozgástér álljon rendelkezésre a gazdaság újraindításához szükséges intézkedések finanszírozásához.

Mikortól kell visszatérni a költségvetési egyensúly felé vezető pályára? 

A Bizottság 2021. március 3-án elfogadott egy közleményt, amelyben kifejtette azon véleményét, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktum általános mentesítési rendelkezésének deaktiválására vagy további alkalmazására vonatkozó döntést a gazdaság állapotának átfogó értékelése alapján kell meghozni, és ehhez fő mennyiségi kritériumként az Unió vagy az euróövezet tekintetében a válság előtti szintekhez viszonyított gazdasági aktivitás szintjét kell figyelembe venni. A Bizottság 2021. június 2-án elfogadta a „2021. évi gazdaságpolitikai koordináció: a Covid19 leküzdése, a helyreállítás támogatása és gazdaságunk korszerűsítése” című közleményt. E közlemény szerint a Stabilitási és Növekedési Paktum általános mentesítési rendelkezésének alkalmazása 2022-ben is folytatódni fog, és deaktiválása csak 2023-tól várható. 

Mindez azonban nem jelenti azt, hogy ne lenne célszerű már 2022-ben mérsékelni a költségvetési hiány mértékét a 2021. évi és különösen a 2020. évi kiugróan magas hiányhoz képest. Ehhez kedvező feltételt jelent, hogy az előrejelzések szerint 2022-ben az Európai Unió egészében és Magyarországon is a GDP reálértékének dinamikus növekedése várható. Azt is érdemes figyelembe venni, hogy a GDP arányos hiány és államadósság alakulásánál a folyóáron számított GDP-vel kalkulálnak, amelynek növekedése a magas infláció miatt lényegesen meghaladja a GDP reálértékben számított emelkedését. A magyar Kormány is azzal számol, hogy 2022-ben a tervezettnél kisebb mértékű lesz a hiány, azaz egy nagyobb lépéssel közelít a 3 százalék alatti hiánymérték eléréséhez. Az államadósság-mutató folyamatos csökkentésének a Magyarország Alaptörvényében meghatározott kötelezettsége pedig 2022-ben is fennáll.



Dr. Pulay Gyula az Állami Számvevőszék felügyeleti vezetője