2021. július 27. 7:00

Közérthetően a koncesszióról

Alábbi cikkünk a koncesszió témakörét járja körbe, amelyben bemutatásra kerülnek az általános információk a témával kapcsolatban, a koncesszió jogszabályi háttere, a koncesszió és a közbeszerzés közti különbség, majd végül a koncesszióval kapcsolatos közszférára vonatkozó kockázatok bemutatása.

A koncesszióról általánosságban

A koncesszió jogintézményének célja a kizárólagos állami, önkormányzati vagy önkormányzati társulási tulajdon hatékony működtetése, valamint a kizá­rólagosan az állam vagy az önkormányzat hatáskörébe utalt tevékenységek gyakorlásának koncesszi­ós szerződés alapján való átengedése. A költségvetés bevételét képező koncessziós díjbevételek realizálásán felül fontos szempont az állam, illetve a helyi önkormányzatok számára kötelezően előírt gazdasági tevékenységek hatékony és eredményes ellátása, valamint a nemzeti vagyon védelme.

A közszolgáltatásokat az állami szervek az esetek döntő részében saját erőforrásból látják el és szervezik meg, azonban előfordul, hogy célszerűbb, ha a közszolgáltatás nyújtását az állam „kiszervezi”, egy piaci magánszereplőre bízva annak ellátását. A kiszervezés egyik típusa a koncesszió. (1) A nagyobb infrastruktúra-fejlesztések (pl. autópályák) kivitelezésének, az annak eredményeképpen létrejövő létesítmények üzemeltetésének, valamint az egyes közszolgáltatásoknak (pl. hulladékgazdálkodás) a koncesszióba adása az állam számára a szűkös költségvetési források miatt anyagi szempontból lehet előnyös. A koncesszió segítségével ugyanis a közszféra erőforrásai kiegészíthetőek a magántőkével. Így az állam a költségvetési hiány és az államadósság növekedése nélkül valósíthat meg beruházásokat oly módon, hogy a létesítmény megépítésének jogát átadja egy gazdasági szereplőnek, amely kizárólagos jogosultságot szerez annak megépítésére, majd hasznosítására. Más esetekben azért kerül sor koncessziós szerződés megkötésére, mert bizonyos természeti törvényszerűségekre visszavezethetően csak korlátozott erőforrások állnak rendelkezésre az adott tevékenységek elvégzéséhez (pl. rádió-és televízióműsor-szolgáltatáshoz szükséges frekvenciák). Továbbá vannak olyan tevékenységek is, amelyek piaci körülmények között is végezhetőek lennének, de az állam úgy dönt, hogy azokat koncessziós tevékenységgé nyilvánítja (pl. szerencsejáték, dohánytermék-kiskereskedelem). (2)

Mi a különbség a koncesszió és a közbeszerzés között?

A koncesszió és a közbeszerzési szerződés fogalma között alapvető különbség működési kockázat és a koncessziós jogosultság.  A koncessziós szerződés időtartama alatt a koncessziós társaság jogosult a kizárólagos állami tulajdonhoz, illetőleg önkormányzati törzsvagyonhoz tartozó egyes vagyontárgyak birtoklására, használatára és hasznok szedésére. Akkor tekinthető úgy, hogy a koncessziós jogosult viseli a működési kockázatot, ha bizonytalan, hogy megtérülnek a koncesszió tárgyát képező építmény (építési koncesszió), vagy szolgáltatás (szolgáltatási koncesszió) létrehozása és üzemeltetése során eszközölt beruházásai, illetve felmerült költségei.

A koncesszió szabályozási környezete

A koncesszióról az 1991. évi XVI. törvény (Koncessziós tv.) rendelkezik, amely mellett fontos sza­bályokat (pl. az állam és a helyi önkormányzat kizárólagos gazdasági tevékenységeinek meghatározása) tartalmaz a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény. E két jogsza­bály keretei között az egyes koncessziós tevékenységek folytatásának módját, részletes feltételeit ágazati törvények határozzák meg. Ilyen ágazati törvény többek között:

  • a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény,
  • a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény,
  • a fiatalkorúak dohányzásának visszaszorításáról és a dohánytermékek kiskereskedelméről 2012. évi CXXXIV. törvény.

A koncessziós szerződés megkötésére főszabályként az állam vagy az önkormányzat köteles koncessziós pályázatot kiírni. Ha a kon­cessziós szerződés egyúttal a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (Kbt.) hatálya alá is tartozik, a Koncessziós tv. előírásait a Kbt.-ben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. Koncessziós pályázat kiírása helyett – a Kbt.-ben meghatározottak szerint – közbeszerzési vagy koncessziós beszer­zési eljárást kell lefolytatni.

Főszabályként csak azzal a pályázóval köthető szerződés, aki a pályázatot megnyerte, vagyis összességében a legkedvezőbb ajánlatot tette. A koncessziós szerződés természetes személlyel vagy átlátható szervezettel és határozott időtartamra köthető, amelynek leghosszabb ideje 35 év.

A koncesszió-köteles tevékenység folytatására - ha ágazati törvény eltérően nem rendelkezik - a kon­cessziós szerződést aláírónak gazdasági társaságot (koncessziós társaság) kell alapítania. 

Ha a koncesszió-köteles tevékenység kizárólagos állami tulajdonhoz vagy az önkormányzati törzsvagyonhoz tartozó vagyontárgyhoz kapcsolódik, a koncessziós szerződés megkötése e vagyontárgy tulajdonjogában változást nem eredményez. Az ágazati törvény a bányászati koncessziós szerződés alapján kitermelt természeti kincs feletti tulajdonjog vonatkozásában ettől eltérő ren­delkezést állapíthat meg. A koncesszió-köteles tevékenységgel összefüggésben létrejött kizárólagos állami tulajdonnak vagy önkormányzati törzsvagyonnak minősülő vagyontárgy az üzembehelyezés időpontjával kerül az állam, illetőleg az önkormányzat tulajdonába a koncessziós szerződésben rögzített feltételek szerint. A koncessziós szerződés időtartama alatt a koncessziós társaság jogosult a kizárólagos állami tulaj­donhoz, illetőleg önkormányzati törzsvagyonhoz tartozó egyes vagyontárgyak birtoklására, használa­tára és hasznok szedésére.

A koncesszióba adott eszközöket az államháztartás számviteléről szóló 4/2013. (I. 11.) Korm. rendelet előírásai szerint a mérlegben a nemzeti vagyonba tartozó befektetett eszközök között kell kimutatni. A mérlegben a koncesszióba adott eszközök között azokat a nemzeti vagyonba tartozó befektetett eszközöket kell kimutatnia, amelyek üzemeltetése államháztartáson kívüli szervezetnek, személynek került átadásra koncessziós szerződéssel. A koncesszióba adott eszközöket a működtető, által elkészített és hitelesített leltárral kell alátámasztani. Az immateriális javak, tárgyi eszközök, koncesszióba, vagyonkezelésbe adott eszközök, állományának alakulását a kiegészítő mellékletben be kell mutatni. A koncessziós díjakat a működési bevételek között a tulajdonosi bevételek rovaton kell elszámolni.

Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvényben alapján közzétételi kötelezettség áll fenn az ötmillió forintot elérő vagy azt meghaladó értékű koncessziós szerződések, valamint a Koncessziós tv.-ben meghatározott nyilvános adatok (pályázati kiírások, pályázók adatai, az elbírálásról készített emlékeztetők, pályázat eredménye) tekintetében.

A koncesszió kockázatai a közszféra nézőpontjából

A koncesszió kockázataira kiemelt figyelmet kell fordítani, mivel azok hatással lehetnek a közpénzekkel való felelős gazdálkodásra, a közpénzek hatékony felhasználására, a nemzeti vagyongazdálkodás alapelveinek (átláthatóság, a hatékonyság, az értékmegőrzés, a költségtakarékosság) érvényesülésére, valamint a koncessziós szerződésben vállalt közszolgáltatások színvonalára.

A koncesszióval kapcsolatos kockázatok:

  • a hosszútávra szóló koncesszió több évre korlátozhatja a változtatás jogát egy előnyösebb hasznosítási mód, szolgáltatási forma irányába;
  • integritási és korrupciós kockázatok a pályáztatás és a szerződéskötés folyamatában;
  • olyan koncessziós szerződések jönnek létre, amelyek nem a legmagasabb bevételt biztosítják az állam számára, illetve nem nyújtanak magas színvonalú, megfelelő mennyiségű közszolgáltatást a lakosság részére;
  • nem megfelelő a kockázatok és a felelősség megosztása az állam és a magánbefektetők között;
  • a koncessziós szerződésben vállalt fejlesztések nem a megfelelő műszaki tartalommal, nem határidőben valósulnak meg;
  • a nemzeti vagyon nem megfelelő hasznosítása (pl. karbantartási munkák elmaradása);
  • a koncesszió jogosultja a fizetési kötelezettségének nem szerződésszerűen tesz eleget;
  • egyéb nemteljesítési, illetve vis maior kockázatok.

A 2020. szeptemberében alapított Nemzeti Koncessziós Iroda tevékenysége hozzájárulhat a koncesszióval kapcsolatosan felmerülő kockázatok mérséklésében. Az Iroda feladata többek között az állam koncessziós tevékenységére vonatkozó hatástanulmányok, döntés-előkészítő dokumentumok előkészítése, egységes módszertan, eljárásrend és monitoring rendszer kialakítása, működtetése, az állam egységes koncessziós tevékenységére, eljárására vonatkozó kormányzati tevékenység összehangolása.

A kockázatok csökkentését szolgálja a 2021. január 1-től hatályos a koncessziós eljárások egyes szabályairól szóló 727/2020. (XII. 31.) Korm. rendelet több előírása. A kormányrendelet meghatározza a bíráló bizottság létrehozására és összetételére, jogállására és működésére vonatkozó részletes szabályokat, valamint az illetékes ágazati miniszter koncessziós szerződés végrehajtása, teljesítése és ellenőrzése szabályait. Az ágazati miniszternek a koncessziós szerződés hatályban léte alatt, naptári évenként legalább egy átfogó ellenőrzést kell végeznie, valamint a koncessziós szerződéssel kapcsolatos lényeges végrehajtási körülményekről (pl. vis maior események, koncessziós díjfizetési kötelezettség nem szerződésszerű teljesítése, lényeges szerződésszegések) 30 napon belül tájékoztatást kell adnia.

A Szabályozott Tevékenységek Felügyeleti Hatóságáról szóló, 2021. október 1-jével hatályba lépő 2021. XXXII. törvény szerint a Szabályozott Tevékenységek Felügyeleti Hatósága fogja ellátni az állam kizárólagos gazdasági tevékenységi körébe tartozó egyes tevékenységek (pl.: dohány-kiskereskedelem, szerencsejáték-szervezés) szabályozását és felügyeletét, továbbá az állam nevében lefolytatandó koncessziós eljárásokkal és koncessziós szerződésekkel kapcsolatos egyes feladatokat. A koncessziós pályázat kiírásához, lefolytatásához, és koncessziós szerződés megkötéséhez, módosításához, megszüntetéséhez 2021. október 1-től a hatóság előzetes egyetértésére lesz szükség. A hatóság keretében Koncessziós Tanács fog működni, amely iránymutatások, közlemények kiadásával támogatja az egységes állami koncessziós joggyakorlat kialakítását. Továbbá létrejön a Koncessziós Állandó Választottbíróság, amelynek feladata a koncessziós eljárásokkal és a koncessziós szerződésekkel kapcsolatos jogviták eldöntése lesz. Mindezek szintén hozzájárulnak a koncesszió kockázatainak csökkenéséhez.

Jegyzetek:

(1)   Nyikos Györgyi – Soós Gábor Gergely: A közszolgáltatás-szervezés, a közfeladat-ellátás stratégiai szervezési ismeretei.

(2)   Pfeffer Zsolt: A koncesszió fogalma és a jogi szabályozás alapvető jellemzői