2013. január 28. 7:30

''Ez egy érdekek mentén formálódó szabályrendszer''

Magyarországnak égető szüksége van az EU-s forrásokból megvalósított fejlesztésekre, a pénzek lehívása azonban egyre bonyolultabb, az Európai Unión belüli viták pedig egyre élesebbek. Melyek a magyar fejlesztéspolitika legfontosabb feladatai? Melyek a 2007-2013-as időszak tapasztalatai? Mi várható 2014 és 2020 között? A kérdésekre egy kétrészes interjú keretében Balás Gábor, a HÉTFA közgazdasági kutatóintézet vezetője, fejlesztéspolitikai szakértő válaszol.

- Magyarország komoly kihívásokkal küzd, és ennek részben az is oka, hogy sok területen több évtizedes lemaradásban vagyunk az Európai Unió régebbi tagállamaival szemben. Fejlesztésekre tehát bizonyosan szükségünk van, de mit is jelent pontosan a fejlesztéseket keretbe foglaló fejlesztéspolitika?

- Először is egy fogalmi tisztázással érdemes kezdeni. Amit mi Magyarországon fejlesztéspolitikaként ismerünk, az tőlünk nyugatra nem ugyanezt jelenti. A régebbi uniós államokban a fejlesztéspolitika a távoli, nagyon szegény és elmaradott országok fejlesztésére szánt pénzeszközöket fogja össze, nem pedig a közép-európai EU-tagállamok bizonyos fejlesztéseit. Ez utóbbi a nyugati nyelvezetben kohéziós vagy regionális politikaként jelenik meg, nem pedig fejlesztéspolitikaként.

A kohéziós politika azért jött létre, hogy támogassák azon régiók felemelkedését és szerkezetváltását, amelyek abszolút, vagy relatív értelemben vesztesei lettek az európai integrációnak. Ahogy az integrációs kör bővült, és az egy-két problémás régió mellé egy-két problémásabb ország is társult, úgy a régiós szint mellett az országos szint is fontossá vált. A regionális politikában megjelent a kohéziós alap, ami már a fejletlen országok felemelését tűzte ki célul. A kedvezményezett országokból nézve ugyanakkor ott, ahol ez a politika jelentős pénzt oszt - az új tagországokban és a déli országokban - egy-két erős regionalitással bíró országot leszámítva ez a politika mindig is az ország fejlesztését, felzárkózását jelentette, és csak másodlagosan volt fontos a belső egyenlőtlenség.

Nem ugyanaz van tehát a fejekben, amikor fejlesztéspolitikáról van szó. Az uniós átlagtól lemaradt országok jellemzően az ország egészének problémájáról gondolkodnak, míg Brüsszel régiós problémákra gondol. Persze, ahogy a bővülés 2004-ben felduzzasztotta a régiók számát 270-re, a velük való bajlódás már a brüsszeli adminisztrációnak is terhes lett. Így a Bizottság is inkább az országos szinttel tárgyal, de a nézőpontok különbsége miatt gyakran elbeszélnek egymás mellett az EU-s hivatalnokok és a tagállamok képviselői.

A kohéziós alapok megjelenésével a fejlesztéspolitika keretrendszerét az 1980-as évektől az országos fejlesztési problémák felé nyitották ki. 2007-től viszont ezt a rendszert a vidékfejlesztési forrásoknak a regionális politikáról való leválasztásával „lefelé", a területi fejlődési problémák felé meg is csonkolták.

- Mi volt ennek az oka? Mi magyarázza, hogy a hivatalos megközelítés szerint a vidékfejlesztést nem a fejlesztéspolitika része?
- Ez a példa remekül mutatja, hogy a szakterületek lehatárolásában sokszor több a politikai és intézményi szempont, mint az elmélet. A vidékfejlesztés és a fejlesztéspolitika szétválasztását egyszerűen az okozta, hogy uniós szinten mind a regionális politikai intézménykör, mind pedig az agrárpolitikai intézménykör harcolt a saját forrásainak legitimációjáért, és az agrárforrások megmaradását úgy tudták csak elérni, ha az egészet vidékfejlesztésre „hangolják át". Így viszont nem maradhatott külön egy vidékfejlesztési rész a regionális politika alatt is, és 2007-ben mindez oda vezetett, hogy a két terület elvált egymástól.

fejlesztes2_20130125131531_39.jpg

Másképpen fogalmazva a korábbi nehézkes brüsszeli koordinációt e két forrás között megszüntették, és azt mondták a tagállamoknak, hogy "koordináljátok ti össze otthon, mi innen nem segítünk". Mindez azt jelentette például Magyarországon, hogy a vidékfejlesztés teljesen kikerült a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) hatásköréből. Ennek komoly következményei voltak és vannak, hisz ez a szeparálás azt jelenti, hogy teljesen más feltételek vonatkoznak egy falura, mint a szomszédos városra, miközben csak egy közigazgatási határ választja el őket egymástól. A két világ egymás gondolkodásból is kikerült, és úgy tervez, hoz döntés, mintha a másik nélkül kellene minden feladatkörében érzett problémát megoldania.

Nincs tehát egyetlen konzisztens, koherens uniós logika a fejlesztéspolitika mögött, ez egy érdekek mentén formálódó szabályrendszer. Az elméleti háttér, ha legitimációs okokat keresünk hozzá, erősen függ attól is, hogy területi, vagy országos politikaként tekintünk-e a fejlesztéspolitikára. Uniós szinten abból indultak ki, miképp lehet a belső egyenlőtlenségekre reflektálni, tagállami oldalról pedig ez leginkább egy országos projekt, ami a felzárkózást segíti.

- Milyen érvek, érvrendszerek jönnek elő a belső vitákban? Miről szólnak leggyakrabban ezek a viták?
- Gyakori a piaci kudarcokra való hivatkozás, ami azért érdekes, mert területi jellegű piaci kudarc viszonylag kevés van, ez sokkal inkább értelmezhető országos szinten. A belső viták nagyon gyakran szólnak arról, hogy azokat kell-e támogatni, akik gyorsan fejlődnek, mert azok húzzák az országot, vagy pedig azokat, akik nagyon le vannak maradva. Léteznek olyan uniós dokumentumok is, amelyek érvrendszerüket a fiskális föderalizmusra építették fel: melyik fejlesztésnek melyik szinten kell lennie, hogy a nagy közös európai projekt szempontjából a lehető leghatékonyabb forrásfelhasználást tudjuk biztosítani?

Ha piaci kudarcban gondolkodunk, akkor a fejlesztés egy ágazati működési rendszer integráns része. Magyarországon sokat hallani, hogy ágazati szinten az egyik legkomolyabb problémát az jelentette, hogy nem ugyanaz fejlesztett, mint aki működtetett. Ennek volt például az a következménye, hogy olyan intézményeket fejlesztett az ország, amelynek a működtetéséhez szükséges forrásokat később elapasztottuk. Az Állami Számvevőszék több jelentésében is rámutatott ilyen visszásságokra. 2007 után például mintegy 30 olyan iskolát zártak be, amit 2004 és 2006 között még fejlesztettek. A Szabolcs utcai Kórház is erre példa, amelyet 2004-2005-ben jelentősen fejlesztettek, majd ennek ellenére áldozatául esett a kórházbezárási hullámnak.

Ha területfejlesztési logikában gondolkodunk, akkor az a fő kérdés, hogy a természetes agglomerációs folyamat vesztesei miképp tudnak több tőkét vonzani, miképp lehetnek képesek megtartani az embereket. Az a cél, hogy a leszakadóbb területeken is érdemes legyen vállalkozni, befektetni. Országos szinten klasszisokkal nagyobb tőkét mozgat meg a magánszektor, mint amire az állami fejlesztéspolitika képes, de kisebb helyeken, egy elmaradottabb vidéken ezek a fejlesztések hatalmas beruházási értékkel bírnak. Fontos megtalálni azokat a katalizátorokat, amelyek a magántőkét is odavonzzák. A Hétfa empirikus kutatásai szerint azokban a térségekben, ahol nem nagyon van más fejlesztési forrás, ott tartós munkahelyteremtést is ki lehet mutatni.

- Már a fogalomalkotás területén is nagy a brüsszeli befolyás. Ennek fényében mennyiben uniós, és mennyiben magyar az a fejlesztéspolitika, amivel itthon találkozhatunk?
- Ez egy fontos kérdés, mert gyakoriak az ezzel kapcsolatos félreértések. Az Európai Unió a 2007 és 2013 közötti időszakban keretrendszer-jellegű szabályozást alkalmazott. Ez azt jelenti, hogy amit mi fejlesztéspolitikaként ismerünk, az egy magyar termék. Magyarok voltak a jogszabályok, magyarok voltak az eljárásrendek, magyar volt az intézményfejlesztés. Az európai uniós keretek között mozoghattunk, de az az igazság, hogy viszonylag nagy szabadságfokkal határozhattuk meg a hazai viszonyokat.

Az intézményrendszert és a konkrét szabályozást minden tagállam másképp alakította ki, természetesen hozzáigazította a saját intézményi struktúrájához és kultúrájához. Fontos látni ugyanakkor, hogy 2014-től e téren más lesz a világ, sokkal nagyobb lesz a nyomás a brüsszeli igazgatóság részéről, így több tilalomfát és több szabályt fognak megadni, mint eddig tették, és a hazai szabályalkotás is több korlátba fog ütközni.

- Mit lehet tudni a következő hétéves periódusról? Tényekről tudunk már beszélni, vagy még alakul a 2014 utáni időszak szabályozása?
- Az Európai Bizottság 2011 októberében közzétett egy rendelettervezetet, amiről az Európai Tanácsnak és az Európai Parlamentnek kell megállapodnia. Mostanra a Tanács és a Parlament is kialakította az álláspontját, és télen elkezdődtek közöttük a tárgyalások a Bizottság bevonásával. Mivel sok szereplő van - csak a Tanácsban 27 ország képviselteti magát) -, sokaknak kell közös álláspontra jutni egy-egy változtatási javaslatról. Így a Bizottság kiinduló dokumentuma jó eséllyel sokkal erősebben fogja meghatározni a végső verziót, mint 2006-ban, amikor még jóval kisebb volt a Parlament súlya és zömében „csak" a tagországoknak kellett megállapodniuk egy-egy módosításról. Ez azt jelentheti, hogy a brüsszeli bürokraták tervezete most nagy részben várhatóan megegyezik majd a végső dokumentummal. A kemény bizottsági kiinduló anyag puhítását az is nehezíti, hogy a válság miatt sokkal élesebb a harc és az érdek-ütközés a tagállamok között, mint korábban.

- Az Európai Unióban a fejlesztéspolitika a gyakorlatban jövedelemtranszfert jelent a gazdagabb államokból a szegényebb országokba.
- Igen, ez így van. Komoly érdekellentétet van ezért a központi államok és a periféria államai között. A fejlettebb államok szempontjából elsősorban nem is az a kérdés, hogy ők mit tudnak fejleszteni, hanem az, hogy mire megy el a pénzük. A tehetősebb nyugat-európai polgárokat elsősorban az érdekli, hogy ne menjen el a pénzük haszontalan fejlesztésre. A német adófizetők szempontjából kevés jobban hergelő és népszerűséghajhászabb közéleti honlap van, mint azok, amelyek a pazarló, értelmetlen, haszontalan uniós fejlesztéseket gyűjtik össze.

Fontos az is, hogy egy fejlett és egy fejlődő országnak nem ugyanaz a fejlesztéspolitikai helyzete sem. Vegyük például az innovációt! Nem kérdéses, hogy a modern technológia csúcsát jelentő, nagy high-tech projekteknek csak a nagyobb központokban van realitása, a kisebbeknek esélye sincsen, hogy kihasználják annak előnyeit. Ha nem a központi államokban valósul meg a fejlesztés, akkor pedig jellemző a pénzek „visszacsorgása", azaz hogy keleti fejlesztéseket nyugat-európai cégek valósítanak meg. Egy lengyel tanulmány szerint az uniós projekteknél 60 százalékos a visszacsorgás a befizető országokba, ami abból adódik, hogy az újat, a nagyot nem lehet kisebb volumenre termelő belső kapacitásokból megvalósítani. Gondoljunk például a metróberuházásunkra!

fejlesztes1_20130125131609_94.jpg

Mindez visszásan hangozhat idehaza, de azt is látni kell, hogy el kell fogadtatni a német adófizetővel, hogy neki miért érik meg ezek a hazájától sok ezer kilométerre megvalósuló fejlesztések. Ez utóbbi nehezebb abban az esetben, ha egy magyar kistelepülés iskoláját fejlesztjük, mint ha egy nagy technológiai központot hozunk létre, amivel uniós tudás jön létre, és amely helyzetbe hozhatja a német cégeket is.

A befizetők szerint fontos célok és a kelet-közép-európai valóság között feszülő ellentétet jól mutatja egy érdekes és tanulságos történet. A következő fejlesztési periódus egyik uniós hívószava a „smart specialization", az „okos specializáció" lesz. Ez nagyjából arról szól, hogy az ország egy-egy pontján nagy hozzáadott értéket jelentő célzott innovációs fejlesztés finanszírozására kerüljön sor. Meg is hívták az egyik kelet-magyarországi nagyvárosba az ezzel a kérdéssel foglalkozó brüsszeli illetékest. A helyi német befektetők az előadások és az egyeztetések után elismerő bólogatások közepette elhívták a kollégát, nézzen körül a magyar vidéken, hogy honnan járnak be az ő dolgozóik, és milyen életkörülmények között laknak. A „tanulmányút" végén azt mondták a bürokratának: sajnos, itt nem „smart specialization"-re van szükségünk, hanem útra, közoktatásra, munkahelyekre, és ha mindez megvan, a dolgozóinknak pedig megvan a biztos háttere, akkor utána beszélgethetünk velük az innovációról is. A látottak alapján már a brüsszeli bürokrata is erősen bólogatott.

Az újabb tagországokban komoly infrastrukturális lemaradások vannak, amit valóban érdemes lenne közösségi forrásokból finanszírozni. Ezek olyan alapfunkciók, amelyeknek a fejlesztésének szükségességét ritkán vonják kétségbe. Iskolára, úthálózatra, környezetvédelmi fejlesztésekre szükség van. Az már érdekesebb kérdés, hogy miért finanszíroznak ilyen vagy hasonló projekteket kohéziós forrásokból mondjuk Németországban is, miközben tulajdonképpen a német adófizetők pénzéből történnek azok fejlesztések is. Miért kell Brüsszelen keresztül brüsszeli szabályoktól terhesen visszakapniuk a saját pénzüket? A britek ezt időről időre fel is vetik...

- A magyar fejlesztéspolitikai intézményrendszer egy külső szemlélő számára fölöttébb bonyolult szisztéma, elég csak arra gondolni, hogy fejlesztési tervből többel is találkozhattunk az utóbbi években...

- A rendszer úgy működik, hogy Brüsszel meghatározta a szabályokat az intézményi és eljárási keretekről és az országoknak rendelkezésére álló forrásokról, továbbá készített egy uniós szintű stratégiát a közös célokról, „amire a pénzt adja". Ezt követően a tagországok elkészítették saját, nemzeti stratégiájukat, a Nemzeti Stratégia Referencia Keretet (NSRK). A helyzet itthoni átláthatóságát kicsit nehezítette, hogy az NSRK 2007-ben Új Magyarország Fejlesztési Terv fantázia névvel lett ellátva, majd 2010-ben újra visszajött az NSRK elnevezés. 2010-ben született az Új Széchenyi Terv, amely azonban nem az NSRK helyett készült, hanem azt kiegészítendő, mégpedig 2020-as perspektívában.

Ezek a dokumentumok úgy alkotnak egy egészet, hogy bár az NSRK továbbra is a hivatalos dokumentumunk Brüsszel felé, 2011 óta a fejlesztéseket megpróbálják úgy kiírni, hogy azok megfeleltethetőek legyenek már az Új Széchenyi Terv céljainak is, illetve amikor lehetőség van pénzátcsoportosításra, akkor a pénzt azokra a fejlesztésekre allokálják, amelyek illeszkednek az Új Széchenyi Tervhez is.

Szintén félreértésre adhat lehetőséget, hogy a tervek neve ugyan változott, de a 2007-2013-as időszakra Brüsszellel kötött megállapodásunkat ez nem érintette. Brüsszellel ugyanis 2006-ban megállapodtunk, hogy az egyes programokra mennyi pénzt költünk, illetve milyen éves bontásban. Ezt követően az ország megírta a saját operatív programjait, és mind a 15 programot jóváhagyattuk Brüsszellel. Az Európai Bizottság és Magyarország közötti szerződést a 2007 és 2013 közötti időszak viszonylatában maguk az operatív programok alkotják. Az Új Széchenyi Terv esetében ezen belül kell lavírozni, amit amúgy megkönnyít, hogy a tervszabályok és az operatív programok is elég rugalmasak.

Az operatív programok tehát léteznek, a pályázatokat a programok keretéből finanszírozzuk, de most már megjelenik az Új Széchenyi Tervhez való tartalmi kötődés is. Ez bár bonyolításnak tűnik, de támogatandó célt szolgál. El kell jutni ugyanis odáig, hogy a tagállami intézményrendszer csak közvetítő szerepet játsszon az EU-s források és a fejlesztő között, segítsen a szükséges uniós csomagolást hozzátenni a fejlesztő céljaihoz, de ne várja el a fejlesztőtől ennek a nem túl egyszerű rendszernek az átlátását. Az új terv ebbe az irányba történő elmozdulást jelent, mert míg az operatív programok európai bürokrata nyelven vannak megírva, hogy Brüsszel elfogadja őket, addig a Széchenyi Terv próbál közérthetően a fejlesztői gondolkodás felől közelíteni, hogy a projektgazdák számára legyen orientáló, amit abban a kormányzat megfogalmazott.

...

Az interjú második részében Balás Gábor összegzi a 2007-2013-as költségvetési időszak tapasztalatait, véleményt mond az uniós pénzek felhasználásában várható változásokról és megvizsgálja a szigorodó uniós szabályozás hatásait.

Balás Gábor (1975) közgazdász, a HÉTFA egyik alapítója és vezetője. Fejlesztéspolitikával a Nemzeti Fejlesztési Hivatal Elemzési és Értékelési Főosztályának vezetőjeként kezdett foglalkozni 2003-ban. Részt vett az I. Nemzeti Fejlesztési Terv és a 2007-13-as Nemzeti Stratégiai Referencia Keret elkészítésében, 2010-ben már a HÉTFA szakértőjeként vezette a Széchenyi Terv Vállalkozásfejlesztési Programjának kidolgozását. Számos fejlesztéspolitikai témájú elemzés, értékelés vezető kutatója, értékelője, az Európai Bizottság Regionális Főigazgatósága által szervezett értékelési hálózat magyar képviselője. A HÉTFA Jó Kormányzás kutatási programjának irányítójaként részt vett több fontos fejlesztéspolitikán kívüli kormányzati döntés háttérmunkálataiban is, így például a 2013-ban elindult járási államigazgatás területi lehatárolását támogató kutatásban.