2013. december 30. 7:30

Működési egyensúlyra kell törekedni, ez a jó önkormányzati gazdálkodás alapja

Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) fókuszterületként tekint az önkormányzati rendszerre, a 2011-ben elkezdett rendszerszerű ellenőrzések egyik célja az alrendszer pénzügyi-gazdálkodási kockázatainak azonosítása volt. A számvevőszéki jelentések javaslatokat fogalmaztak meg, amikre az ÁSZ-törvény előírásának megfelelően intézkedési tervek születtek. Idén is tovább folytatódott az önkormányzatok pénzügyi-gazdálkodási helyzetének ellenőrzése, az ellenőrzések céljairól, tapasztalatairól Renkó Zsuzsannát, az ÁSZ felügyeleti vezetőjét kérdeztük.

Vasvári Tamás

Mi indokolta az önkormányzati szektor nagyszabású, reprezentatív felmérését 2011-ben?
2011-ben az ÁSZ új szemléletben fogott hozzá az önkormányzati ellenőrzésekhez, ami egyben új módszertan bevezetését is jelentette, amit a korábbi gyakorlattól függetlenül alakítottunk ki. Ezt az indokolta, hogy 2011-re nyilvánvaló vált, hogy az önkormányzatok pénzügyi helyzete oly mértékben romlott, illetve hosszú távú kötelezettségvállalásuk, azaz adósságállományuk oly mértékben megnőtt, hogy ezzel foglalkozni kellett. Ezért egy olyan ellenőrzési programot dolgoztunk ki, amelynek segítségével azonosítani tudtuk azokat a pénzügyi kockázatokat és okokat, amik ide vezettek. Célunk az volt, hogy ne csak az egyes önkormányzatok szintjén, hanem a teljes önkormányzati szektorra vonatkozóan fogalmazzunk meg megállapításokat, javaslatokat. Ehhez elengedhetetlen volt, hogy az ellenőrzésbe kerülő önkormányzatok reprezentálják a teljes sokaságot, azaz a teljes önkormányzati alrendszert.

Hogyan sikerült biztosítani a reprezentativitást?
Először is azt vettük alapul, hogy a 2010. év végi 1247 milliárd Ft önkormányzati adósságállomány hogyan oszlik meg az egyes önkormányzat típusok között. Azt tapasztaltuk, hogy a megyék, a megyei jogú városok és a városok rendelkeznek az adósságállomány jelentős részével, 71%-ával. Ha ezen önkormányzatokra tudunk általános megállapítást tenni, akkor tulajdonképpen a szektor egészére fogalmazunk meg javaslatokat. A megyei, valamint a megyei jogú városi önkormányzatoknál kivétel nélkül lefolytattuk az ellenőrzést, a városok esetében pedig egy 63 önkormányzatból álló, reprezentatív mintát vettünk. Mivel minél teljesebb képet szerettünk volna kapni, ezért a nem ellenőrzött több mint 240 városi önkormányzattól bekértük ugyanazon adatokat, amiket az ellenőrzött önkormányzatoktól, és azokat is felhasználtuk az elemzések során.

Budapest és a fővárosi kerületek is jelentős részt képviselnek az önkormányzati adósságon belül. Végeztek ebből a szempontból ellenőrzéseket a fővárosban?
A bemutatott ellenőrzésekkel párhuzamosan folyt a Fővárosi Önkormányzat egy másik típusú ellenőrzése, aminek során az új módszertan szellemében elvégeztük a pénzügyi-gazdálkodási helyzet értékelését is. Ezzel az adósságállomány 84%-át felhalmozó önkormányzatok ellenőrzése alapján tudtunk általános megállapításokat megfogalmazni.

A korábban alkalmazott módszertanhoz képest mi változott az új szemléletben?
2011-et megelőzően tulajdonképpen csak szabályszerűségi ellenőrzéseket folytattunk, tehát arra fókuszáltunk, hogy az önkormányzat működése, gazdálkodása a jogszabályoknak megfelel-e. Ehhez képest 2011-ben a fennálló kockázatokat szerettük volna azonosítani: nem csak arra voltunk kíváncsiak, hogy rossz-e a pénzügyi helyzet, hanem arra is, hogy mi vezetett ide. Ehhez a CLF-módszert használtuk. A módszer lényege legjobban a háztartásunk példáján keresztül szemléltethető. Külön kell választanunk a mindennapi kiadásokat (azaz a működést) és a nagyobb beruházásokat (felhalmozás): ha a fizetésünkből minden kiadásunkat (ideértve a hiteltörlesztést is) teljesítettük, a fennmaradó pénzeszközök felhasználhatóak beruházásra. Tehát, ha az önkormányzatoknak nem marad pénzük a mindennapi kiadásaikon felül, akkor nem lesz megfelelő fedezet beruházásra, sőt, mindez működési hitel felvételéhez vezethet. Belátható, hogy ez esetben a beruházások hitelfelvételből való finanszírozása sem megoldás, hiszen az a hiteltörlesztésen és további kiadásokon (pl. kamat) keresztül tovább terheli a működési költségvetést.

Hangsúlyoznom kell azonban, hogy a hitelfelvétel önmagában véve nem rossz. A hitelfelvétel akkor rossz, ha nem tudjuk visszafizetni, és végső soron adósságspirálhoz vezet. Azonban a legtöbb fejlesztés elképzelhetetlen hitelfelvétel nélkül, és nem az a cél, hogy az önkormányzatok ne fejlesszenek. A hitel visszafizetésére elsősorban a rendszeres működési jövedelemnek kell fedezetül szolgálnia: ha az önkormányzat működési költségvetésében van elegendő tartalék a hitel visszafizetésére, akkor a hitel jó megoldás lehet.

Ennek fényében a pénzforgalmi szemléletű adatokat a rendelkezésre álló analitikák alapján módosítottuk, szétválasztottuk a működési és a felhalmozási költségvetést, majd megnéztük, hogy a működési jövedelem (a működési bevételek és kiadások egyenlege) elegendő fedezetet nyújt-e a hitelek tőketörlesztésére (nettó működési jövedelem).

kap_20131218140132_71.jpg

Forrás: Összegzés a helyi önkormányzatok pénzügyi helyzetének és gazdálkodási rendszerének 2011. évi ellenőrzéseiről (1)

Hogyan vizsgáztak az önkormányzatok, illetve az önkormányzati rendszer? Mik voltak a főbb megállapítások?
Kezdetben nehezen tudták az ellenőrzött önkormányzatok befogadni a pénzforgalmi szemlélethez képest merőben új szemléletet, és sokszor meglepődtek, amikor meglátták gazdálkodásuk valós helyzetét. Ez is alátámasztotta az eredményszemléletű elszámolás 2014. január elsejétől való bevezetésének indokoltságát, aminek szükségességét az ÁSZ régóta hangsúlyozza.

A megállapításokat tekintve négy főbb kockázati csoportot azonosítottunk, amik számos kockázatot tartalmaztak. Ezek közül voltak olyanok, amik szinte minden önkormányzatnál megfigyelhetőek, tehát általános érvényűek voltak. A működési kockázatok esetén ki kell emelni az alacsony működési jövedelem-termelő képességet, azaz az önkormányzatok nem rendelkeznek elégséges működési bevétellel, ami működési kiadásaik fedezetéül szolgálhat. Ugyancsak működéssel kapcsolatos probléma az önként vállalt feladatok által jelentette terhek: a működési kiadások mintegy ötöde önként vállalt feladatokhoz kapcsolódott, ami gazdasági tartalékot jelent, azonban azok kihasználására (pl. az önként vállalt feladatok átadására vagy leépítésére) sok esetben nincs mód (pl. az EU-s beruházások fenntartási időszaka alatt), vagy nincs meg az elégséges döntéshozói akarat. A problémát nehezíti, hogy a korábbi és az új önkormányzati törvény sem határozza meg pontosan, hogy mi kötelező önkormányzati feladat. Pozitív változás azonban, hogy az új államháztartási törvény (2) értelmében a kiadásokat kötelező és önként vállalt feladatcsoportonként is be kell mutatni.

Bár működéssel kapcsolatos, de a felhalmozási kockázatokat is érinti az új - beruházással létrejövő - létesítmények fenntartása. Ezek többsége ugyanis nem bevételt termel, hanem többletkiadást okoz az önkormányzatok számára. Így a hitelből finanszírozott beruházások halmozott problémát jelenthetnek, ami sokszor nagyon nehéz helyzethez vezet: a hiteltörlesztés és a kapcsolódó kamat jelentette terheken felül a működési jövedelemnek a létesítmény jövőbeni fenntartását is fedeznie kell, ráadásul a beruházások sokszor önként vállalt feladathoz kapcsolódnak. Biztató, hogy az önkormányzati hitelfelvételt korlátozó, egyes esetekben engedélyhez kötő új szabályozás (3) már előírja, hogy az önkormányzati költségvetésnek elégséges tartalékkal kell rendelkeznie, hogy az üzemeltetési időszak kiadásait fedezni tudja.

Az ellenőrzések legnagyobb tanulsága, hogy a felhalmozási kockázatok, azaz a beruházások, ezen belül paradox módon az Európai Unió által támogatott beruházások voltak azok, amelyek a jelenlegi kifeszített helyzethez vezettek. Hozzá kell tenni azonban, hogy a szektor mindig is jelentős beruházó volt: a felhalmozási kiadások reálértéken 1990 óta alig növekedtek, csupán annak finanszírozása változott. Fontos azt is hangsúlyozni, hogy az olyan projektek, amelyek működtetése a későbbiekben „veszteséges", csak addig a néhány évig jár gazdaságélénkítő hatással, amíg maga a beruházás zajlik, és kereslet jelentkezik a helyi vállalkozások szolgáltatásaira. A későbbiekben az általa „termelt" működési hiány a gazdaságra hosszú távon kedvezőtlen hatással van. Erre mindenképpen figyelemmel kell lenni az új támogatási programok kidolgozásánál, egyúttal ajánlott a létesítmények létrehozása esetén a gazdasági fenntarthatóság mint követelmény előírása.

Nemfizetési kockázatot a szállítói, kiemelten a lejárt esedékességű tartozások növekvő tendenciája, továbbá a dologi kiadások egyhavi átlagához mért magas szintje jelentett. Kimutatható volt, hogy az önkormányzatok a banki hitelforrások korlátozottsága esetén a szállítókat a külső finanszírozás egyik eszközének tekintették. Ez nagyban növeli az adósságrendezési eljárás indításának kockázatát. A szállítói tartozások pontos kimutatását hátráltatja a pénzforgalmi szemléletű elszámolás is. A fennálló kötelezettségekről így nincs naprakész kimutatás, a képviselőtestület pedig évente csak egyszer, a költségvetési beszámolóban kap tájékoztatást a szállítói kötelezettségek állományáról, akkor is csak a több hónappal korábbi állapotra vonatkozóan.

A pénzintézetekkel szemben fennálló kötelezettségek a 2010. évben 2007-hez képest önkormányzat típusonként differenciáltan - a fővárosnál 8,8%-kal, a megyei önkormányzatoknál 143%-kal, a megyei jogú városoknál 100%-kal és a városoknál 92%-kal -, összességében 77,7%-kal növekedtek. A devizában való eladósodás előtérbe kerülése miatt 2010-től a kötelezettségek állománya növekedésében az elszámolt árfolyamveszteség volt a meghatározó. Különösen aggasztó, hogy a nettó működési jövedelem úgy mutat negatív képet, hogy az egyes hitelek és kötvények törlesztése a vizsgált időszakban többnyire még nem kezdődött meg.

A negyedik fő kockázatot az önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaságok működése, kötelezettségvállalása jelentette. Az önkormányzatoknak ugyanis lehetősége van ellátandó feladataikat a tulajdonukban lévő gazdasági társaságokba kiszervezni, azonban e társaságok teljesítményét vagyonát és különösen kötelezettségvállalásait nem mutatják ki konszolidáltan az önkormányzatok beszámolójában. Ellenőrzéseink során nagymértékű egyensúlytalanságokat tapasztaltunk, e társaságok ugyanis sok esetben jelentős adósságállományt halmoztak fel. Ez - az önkormányzat mint tulajdonos felelősségén és kezességvállalásain keresztül - jelentős kockázatot jelent az egyes önkormányzatok és az államháztartás számára, ami ráadásul összevontan, szektorszinten a jelenlegi számviteli szabályok szerint nem is számszerűsíthető.

Kinek szóltak és mik voltak az ÁSZ főbb javaslatai?
Az önkormányzati ellenőrzések során az ÁSZ a javaslatait mindig a polgármesternek és a jegyzőnek teszi. Jelen esetben ezek elsősorban a kockázatok kezelésére vonatkoztak. Amelyik önkormányzatnál működési kockázatot állapítottunk meg, azaz egyszerűen nincs elegendő forrás a kiadások fedezetére, javasoltuk, hogy tárják fel a bevételnövelő és kiadáscsökkentő lehetőségeket, és azokat rendszeresen terjesszék a képviselőtestület elé. Ezen túlmenően javasoltuk, hogy készítsenek az önkormányzatok reorganizációs programot, aminek segítségével pénzügyi problémáikat koncepcionálisan, átfogóan áttekinthetik és kezelhetik. Javasoltuk, hogy vizsgálják felül méretgazdaságossági szempontok alapján az intézmény-struktúrát. Ahol pedig az önként vállalt feladatok jelentettek magas kockázatot, ott javasoltuk e feladatok áttekintését, újragondolását.

A felhalmozási kockázatok kezelése érdekében az érintett önkormányzatoknak javasoltuk a tervezett és folyamatban lévő beruházások áttekintését és újragondolását finanszírozhatóság és fenntarthatóság szempontjából. Nemfizetési kockázatok észlelése esetén tartalékképzést javasoltunk, ami azt jelentené, hogy az önkormányzat a plusz bevételeit egy tartalékalapba teszi. Ez a tartalék fedezetet biztosít a kiadásokra abban az esetben, ha az önkormányzat tervezett bevételei nem teljesülnek, vagy ha a kiadások, például az árfolyamváltozás miatt a törlesztési kötelezettségek növekednek. Ez kiszámíthatóvá és egyben rugalmassá is teszi a gazdálkodást. A szállítóállomány jelentette kockázatok kezelése érdekében javasoltuk, hogy a képviselőtestület számára előre meghatározott gyakorisággal naprakészen mutassák be a szállítói kötelezettségek alakulását. Amennyiben a fizetési határidőre nem képesek teljesíteni, úgy pedig kérjenek átütemezést. Mindezen információk mellett javasoltuk, hogy a képviselőtestületet átfogóan és rendszeresen (félévente, negyedévente, vagy akár havonta) tájékoztassák az önkormányzat pénzügyi helyzetéről.

Ahol pedig kockázatokat tapasztaltunk gazdasági társaságokkal kapcsolatban, folyamatos monitoringot és a képviselőtestületi tájékoztatást javasoltunk, hiszen e társaságok teljesítménye árnyékként vetül az önkormányzat pénzügyi helyzetére.

Fogalmaztak meg javaslatokat a kormány számára?
Az ellenőrzések alapján egyértelmű volt, hogy az önkormányzatok államháztartási kockázatát kezelni kell. A hosszú távú fenntarthatóságnak például az adósságkonszolidáció önmagában szükséges, de nem elégséges feltétele; ahhoz az adósság felhalmozásához vezető kiváltó okokat, a finanszírozást és feladatellátást is hathatósan kezelni kell. Ezért a jelentések tapasztalatainak összefoglalása után ajánlásokat fogalmaztunk meg a kormány számára. Többek közt javasoltuk az önkormányzati feladat- és hatáskörök áttekintését, a számviteli és információs rendszer transzparenciát erősítő átalakítását, az értékcsökkenési leírásnak megfelelő pótlási alap képzésére vonatkozó kötelezettség előírását, olyan szabályozás kialakítását, amely a hitelt felvevő önkormányzatokat a felelős gazdálkodás követelményének figyelembevételére és a visszafizetés forrásainak előteremtésére kötelezi, valamint az önkormányzati felelősség erőteljes érvényesítését szolgáló szabályok megalkotását. A javaslatainkra adott válaszok megjelennek az új önkormányzati és gazdasági stabilitási törvényekben, így mondhatjuk, hogy az ÁSZ javaslatai kiemelten hasznosultak a törvényhozásban, és megindultak a szükséges változások, reformok.

Az önkormányzatok szintjén hogyan hasznosulnak az ÁSZ javaslatai?

Az önkormányzatoknak a javaslatok alapján tételes intézkedési tervet kell kialakítaniuk, az ÁSZ pedig utóellenőrzések során ellenőrzi az intézkedési javaslatok végrehajtását. Az ÁSZ hangsúlyozza, hogy véget ért a következmények nélküli ellenőrzések időszaka, ennek jegyében már el is kezdtünk egy átfogó utóellenőrzést, aminek során azt ellenőrizzük, hogy az intézkedési tervekben foglaltakat végrehajtották-e, és amennyiben igen, az milyen eredményeket hozott. Elsősorban a megtett javaslatok hasznosulására fókuszálunk és kimutatjuk, hogy mennyire voltak hatékonyak az önkormányzatok által tett lépések. A pénzügyi egyensúly megteremtéséhez ugyanis a szektor jogszabályi reformja mellett önkormányzati erőfeszítések is szükségesek, azaz hogy az önkormányzatok felelősséggel és transzparensen gazdálkodjanak. (4)

Az ÁSZ 2013-ban újra vizsgálta az önkormányzatok pénzügyi-gazdálkodási helyzetét. Történt változás az ellenőrzés módszertanában?
2011-es ellenőrzésekkel ellentétben - amikor szektorszintű rálátást és megállapításokat szerettünk volna biztosítani, ezért a kiválasztásnak reprezentatívnak kellett lennie - 2013-ban kockázati alapon történt meg az ellenőrzésbe kerülő önkormányzatok meghatározása. Azaz oda mentünk ki ellenőrizni, ahol sejthető volt, hogy az átlagnál magasabb a kockázatok szintje. Ennek keretében 36 önkormányzat ellenőrzését végeztük el, amiből 25 jelentését már nyilvánosságra is hoztuk. Az ellenőrzési módszertan azonban alapvetően nem változott, hiszen továbbra is az adott önkormányzat pénzügyi egyensúlyának kockázataira voltunk kíváncsiak.

Mik a főbb tapasztalatok? Csökkentek a kockázatok 2011-hez képest?

Elmondható, hogy az adósságkonszolidáció ellenére a nemfizetési kockázat fennmaradt, de jelentősen csökkent. A fennmaradás oka egyrészt, hogy a szállítóállomány - ami nem érintett a települési önkormányzatok konszolidációjában - továbbra is jelentős kockázatot jelent, másrészt az 5000 fő feletti önkormányzatok konszolidációja az ellenőrzött időszakban csak részlegesen történt meg, és a megmaradó adósságrészek törlesztései is jelentős terhet jelentenek egyes önkormányzatok számára. Ezen felül azonban sajnos arról kell beszámolnom, hogy a 2011-ben tett megállapításaink többnyire ma is megállják helyüket, az akkor azonosított kockázatok nem változtak, így többnyire ugyanazon javaslatokat tudjuk adni, mint amit a 2011-ben ellenőrzésben részt vevő önkormányzatok számára tettünk.

Az új önkormányzati törvény értelmében nem tervezhető működési hiány az önkormányzati költségvetésben. Mi tapasztaltak ezzel kapcsolatban az ellenőrzött önkormányzatoknál?
Először is le kell szögezni, hogy a törvény erre vonatkozó rendelkezése nagyon előremutató: ugyanis - ahogy korábban is említettem - elsősorban működési egyensúlyra kell törekedni, ez a jó önkormányzati gazdálkodás alapja. Azonban ez egyelőre több ellenőrzött önkormányzat számára nehézséget jelent, ami érthető, hiszen 2013 az első év, az átmenet éve, amikor meg kell felelni az új szabályoknak. Az ÁSZ ezért minden esetben felhívja olyan bevételi elemekre a figyelmet, amik a költségvetésben nem tervezhetőek (például szerkezetátalakítási tartalék).

Mik a tapasztalatok az önkormányzati hitelfelvétellel kapcsolatban? Vettek fel az ellenőrzött önkormányzatok hitelt amióta új szabályozás van erre vonatkozóan érvényben?
Az ellenőrzött önkormányzatok esetében nem volt példa arra, hogy 2012 után - amióta a hitelfelvétel során a gazdasági stabilitási törvényben foglaltakra kell figyelemmel lenni - kormányzati engedélyhez kötött hitelt vettek volna fel. Ennek valószínűleg az is oka lehet, hogy mivel kockázatalapú volt az önkormányzatok kiválasztása, így ezek gazdálkodása 2012-re meglehetősen kifeszítetté vált, hitelképességük csökkent. Azonban több olyan eset is előfordult, hogy az adott önkormányzat a törlesztési kötelezettségének nem tudott eleget tenni. Ebben az esetben sor kerülhetett törlesztések átütemezésére, szerződésmódosításra, vagy a meglévő zárolt betétek, óvadékok felhasználására.

Tervez az ÁSZ további önkormányzatoknál ilyen típusú ellenőrzést?
Nem az eddigi formában, de az ellenőrzési módszertan továbbfejlesztésével és kiegészítésével (például az önkormányzati vagyon, a kontrollok vagy a feladatellátás pénzügyi egyensúllyal kapcsolatos aspektusai) kialakított új program szerinti ellenőrzésekkel természetesen folytatódik az önkormányzati szektor pénzügyi-gazdálkodási helyzetének ellenőrzése.

Az ÁSZ tevékenységében tehát továbbra is hangsúlyos marad az önkormányzatok ellenőrzése. 2013-ban a pénzügyi gazdálkodási helyzet ellenőrzése mellett zajlik az önkormányzati vagyongazdálkodás, a belső kontrollok, valamint az önkormányzati tulajdonú vállalatok ellenőrzése is, hiszen jelentéseinket és megállapításainkat jelentős érdeklődés övezi. Ennek oka, hogy az emberek életminőségét nagyban befolyásolja, hogy miként teljesít lakóhelyének önkormányzata - az ÁSZ-nak pedig kiemelt célja, hogy a jó kormányzás elősegítésén keresztül javítson az állampolgárok mindennapi életminőségén.

Jegyzetek:

(1) A jelentést itt tekintheti meg

(2) 2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról

(3) 2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról

(4) Az utóellenőrzésről bővebben itt olvashatnak


...

Renkó Zsuzsanna az Állami Számvevőszék felügyeleti vezetője, az interjú szerzője, Vasvári Tamás az Állami Számvevőszék munkatársa