Tanulmányok, előadások

Államháztartási számviteli rendszer és az uniós adatszolgáltatásunk színvonala

2014. május 27. 07:30:01
A 2014. január 1-jével hatályos változások több vonatkozásban közelítik az államháztartási számviteli rendszerünket a gazdasági-pénzügyi statisztikák uniós módszertanához. Jogos a várakozás, hogy ezzel javulhat az uniós statisztikai adatszolgáltatásunk színvonala. Reális ez a várakozás? Az eredményszemléletű számvitel témakörében indított cikksorozatunk korábbi elemzései itt olvashatók.

Szilas István

Ha az Európai Unió (EU) felé történő hazai statisztikai adatszolgáltatás és az államháztartás számviteli rendszere (államszámvitel) közötti kapcsolatra kérdezünk rá, akkor a nemzeti számlák rendszerére, illetve ezen belül, vagy inkább ennek alapján készülő, az EDP (Excessive Deficit Procedure - az Európai Unió Túlzott Hiány Eljárása) keretében biztosított adatszolgáltatásra (EDP jelentés) kell gondolnunk.

A nemzeti számlák rendszere az adott ország gazdasági tevékenységét összefoglaló makrogazdasági statisztikai számlarendszer, amely a forrásokat veti össze a felhasználásukkal. Az Egyesült Nemzetek Szervezete Nemzeti Számlák Rendszere (System of National Accounts, SNA) képezi alapját a jelenleg hatályos Nemzeti és Regionális Számlák Európai Rendszerének (European System of Accounts, ESA95) (1). Az ESA95 azzal teljesen konzisztens, de az uniós igényeknek megfelelően egyes területeken részletesebb, jobban kibontott a szabályozás: nemzetközileg összehangolt elszámolási keretrendszerként szolgál a teljes gazdaság (vagyis egy régió, egy ország vagy egy országcsoport gazdaságának), összetevőinek és más gazdaságokkal való kapcsolatának rendszerbe foglalt, részletes leírásához. Ennek során többféle osztályozást alkalmaz, így a kormányzati tevékenységek osztályozását (COFOG) is (2).

Az ESA95 jelentősége Európában

Az ESA95 használata az EU tagállamai részére kötelező. A tagállamok ez alapján az évközi és éves adatokról rendszeresen teljesítenek adatszolgáltatást az EU statisztikai hivatala, az Eurostat részére. Az ESA95 alapján számított GDP és GNI képezi az alapját bizonyos uniós támogatásoknak és a tagállamok uniós költségvetési hozzájárulásának.

Ugyancsak az ESA95 szerint készül el évente kétszer az EDP jelentés. Ennek jelentősége és lényege abban áll, hogy bemutatja a kormányzati szektor és alszektorai két kiemelt mutatójának, a hiánynak és az adósságnak az alakulását. Miután közli a folyóáras GDP adatokat is, kiszámítható a hiány és az adósság GDP-hez viszonyított aránya, azaz a túlzottdeficit-eljáráshoz kapcsolódó maastrichti konvergencia-kritériumok alakulása. Meg kell jegyezni, hogy az ESA és az EDP szerint számított hiányszám nem egyezik meg teljesen (3).

A magyar államszámvitel 2014-ig alapvetően három vonatkozásban különbözött az ESA-tól: az előbbi (módosított) pénzforgalmi-, az utóbbi eredményszemléletű; bizonyos tranzakciók elszámolása eltér (4), továbbá az ESA a magyar fogalmak szerinti államháztartási rendszeren túlmenően egyéb szervezeteket is besorol az általa definiált „kormányzati szektor" fogalmába. Ennek eredményeképpen például a magyar módszertan szerint számított államháztartási hiány különbözik az ESA/EDP szerinti kormányzati szektor hiányától. Abban is különbség mutatkozott, hogy az államháztartás konszolidált funkcionális kiadásainak rendszere ugyan a COFOG-ra épült, de attól eltért (például a COFOG 10 főcsoportja helyett 16 főcsoportot használt). Nyilván kívánatos, hogy a többletmunkát okozó és a tévedések, eltérések lehetőségét növelő különbözőségeket a két rendszer között csökkentsük, azaz - a dolgok logikájából következően - az államszámvitelünket minél jobban közelítsük az uniós módszertanhoz. Emellett azonban nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy az államháztartás/kormányzati szektor vonatkozásában egyik megközelítés sem jobb vagy rosszabb, csak másként, más célnak megfelelően mutatja be a „valóságot".

Az eltérő „valóság"-ok bemutatását szolgálta az ESA/EDP és az államháztartási pénzforgalmi egyenlege különbségének levezetése: a zárszámadási törvényjavaslat indokolásában megtalálható ún. ESA/EDA-híd. Az EDP szerinti és az államháztartási egyenleg mutatója közötti eltérés a GDP arányában 2002-2012 között általában 0,2-0,6% volt, azzal, hogy az EDP mutató értéke magasabb. Voltak azonban kivételek: például 2003-ban az államháztartási deficit 5,8%, az EDP szerinti hiány 7,2%, 2007-ben pedig az előbbi értéke 5,4% az utóbbié 5,0% volt. Mindkét esetben az „eredményszemléletesítés" hatása a megszokott 0,0-0,5% helyett 0,7%, illetve 0,8%-ot tett ki (5). (Az adatokat a melléklet mutatja be részletesen.)

Két fontos változás Magyarországon

A 2014. január 1-jétől hatályos államszámviteli szabályozásunk az uniós statisztikai adatszolgáltatást illetően két alapvető változást hozott, amelyek logikailag függetlenek egymástól. Az egyik - a változás súlya, jelentősége miatt általában ezt emelik ki - az államháztartásban minden szervezetre egységesen kiterjedő (részleges) eredményszemléletű számvitel bevezetése „pénzügyi számvitel" néven a továbbra is megmaradó pénzforgalmi szemléletű „költségvetési számvitel" mellett. Ezt az államháztartás számviteléről szóló 4/2013. (I. 11.) Korm. rendelet (Áhsz.) vezette be, és részletezi szabályait. A másik változás a rovatrendre vonatkozik a kormányzati funkciók, államháztartási szakfeladatok és szakágazatok osztályozási rendjéről szóló 68/2013. (XII. 29.) NGM rendelet alapján (6).

Mielőtt részlesen megvizsgálnák a változások hatásait az uniós statisztikai adatszolgáltatások (ESA és az EDP) szempontjából ki kell térni az eredményszemléletű számvitellel kapcsolatos uniós követelmények kérdésére. A jelen írás szerzőjének tapasztalata szerint az államszámvitelért felelős Nemzetgazdasági Minisztérium (NGM) képviselői a szakmai konzultációkon, előadásokon azzal indokolták az eredményszemléletű számvitel bevezetését általában és a bevezetés 2014. január 1-jei időzítését, hogy ezt az Unió kötelezően előírta a tagállamok számára. A hivatkozás a Tanács 2014-től kötelezően alkalmazandó jogszabályára, a tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről szóló 2011. november 8-ai 2011/85/EU irányelvére (költségvetési keretirányelv) talán túlzottan szigorú értelmezésen alapul.

Az Unió valóban ösztönzi az eredményszemléletű számvitel bevezetését, de a hivatkozott költségvetési keretirányelv nem írja elő (7). A hivatkozott költségvetési keretirányelv kifejezetten úgy utal a pénzforgalmi adatokra, mint a kormányzati szektorból származó elsődleges-, az uniós terminológiában az „upstream" adatokra. A költségvetési keretirányelv annál kevésbé rendelhette el alig két év alatt az eredményszemléletű számvitel bevezetését, mert ezt nem tudta volna a pénzforgalmi szemléletet (is) alkalmazó tagországokkal (különösen Németország, Olaszország vagy akár Hollandia) elfogadtatni.

A költségvetési keretirányelv a hangsúlyt a kellő időben rendelkezésre álló és megbízható költségvetési adatok rendszeres rendelkezésre állására helyezi. Az uniós statisztikákkal szemben támasztott követelmények (8) között megtalálható a „megbízhatóság". Az előző lábjegyzetben említett rendelet szerint a „megbízhatóság" a közösségi statisztikáknak „az a tulajdonsága, hogy a bemutatni szándékozott valóságot a leghűségesebben tükrözik." (kiemelés utólag) A statisztikának az módszertanilag nem okoz problémát, ha egyes adatok eltérnek vagy nem állnak a kívánt formában közvetlenül („upstream") rendelkezésre. Feltéve, hogy tudott az eltérések oka és az okozat módszertanilag megalapozottan számszerűsíthető. Vagyis itt is elmondható, mindegy, hogy a macska pénzforgalmi vagy eredményszemléletben, de megbízhatóan fogja meg az egeret.

Az eredményszemléletű számvitel kockázatai


Nemcsak az a kérdés, hogy megfogja-e az új eredményszemléletű számvitel az uniós adatszolgáltatás egerét, hanem ezt a korábbihoz képest megbízhatóbban és költséghatékonyabban teszi-e? (Az utóbbi szempontot azonnal kizárhatjuk a vizsgálatból, mert erre vonatkozóan a múltban sem álltak rendelkezésre adatok.) Ami a minőséget illeti, az uniós statisztikák összeállításában, akár az éves, akár az évközbeni adatokat nézzük, az érintett szervezetek (KSH és MNB) szakértőitől nyer információk szerint az államszámvitel pénzforgalami adatai „eredményszemléletesítése" általánosságban nem okozott számukra különösebb nehézséget. Más oldalról a fő problémát az adatok legalábbis nem javuló minősége jelenti. Ez a megállapítás igaz mind az „upstream" adatok, mind az adatokat (költségvetési beszámolók és egyéb elszámolásokat) gyűjtő, majd ezekből különféle aggregátumokat előállító Magyar Államkincstár (Kincstár) és az államháztartásért felelős minisztérium által átadott adatok vonatkozásában.

Utóbbiaknál a módszertanra, a minőségbiztosítási rendszer működésére, eredményességére vonatkozó információk hiánya jelent további nehézséget, ha úgy tetszik kockázatot az adatok megbízhatóságát illetően.

Ezen pedig az új számviteli rendszer nem fog segíteni. A gyors bevezetés inkább az vetíti előre, hogy az adatok minősége - remélhetően csak átmenetileg - nem fogja lehetővé tenni közvetlen használatukat az uniós statisztikai adatszolgáltatásban. Ismételten hangsúlyozni kell, hogy az eredményszemléletű számvitel a pénzforgalmi számvitel mellett működik, még elvileg sem szolgáltatja az ESA, illetve EDP jelentéshez szükséges adatok teljességét.

Más jellegű, a közvetlen felhasználást gátló, megoldandó feladatok is jelentkeznek. Például a Kincstár az összevont (konszolidált) beszámolók elkészítését követően elkészíti a kormányzati szektor államadósságáról szóló kimutatást. Ez valóban segítséget nyújthatna egy fontos maastrichti mutatóra vonatkozóan. Csakhogy a jogszabály az a kormányzati szektor államadósságáról szóló kimutatásban az „államadósság" mutatóját a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (9) szerint határozza meg ((Áhsz. 37. § (7) bekezdés). Ez pedig az árfolyam-azonosság használata miatt legfeljebb véletlenszerűen egyezhet meg a maastrichti mutatóval. Ha nem kerül bemutatásra, hogy mi és milyen eltérést magyaráz, akkor az Áhsz. előírása alapján elkészített államadósság-kimutatás kevéssé lesz használható lesz az uniós adatszolgáltatás számára.

A másik területen, a rovatrendben történt változások terén kedvezőnek tekinthető, hogy a pénzforgalmi számvitelben - hasonlóan a korábbi évek gyakorlatához - valamennyi bevételt és kiadást le kell könyvelni valamely feladatkódra, amely korábban a szakfeladatkód volt, jelenleg a kormányzati funkciók. Ez lényegében megegyezik a COFOG-gal (10), de részletesebben alábontva. Korábban a funkcionális osztályozást az intézmények szintjén de facto nem használták, bár készültek az államháztartás egészére és alrendszereire - pénzforgalmi szemléletben - a konszolidált funkcionális kiadásokat bemutató táblák.

A szakfeladatok „átkerültek" az eredményszemléletű számvitelbe. Ezzel egyidejűleg lényeges változás, hogy nem kell minden kiadást és bevételt szakfeladatkódra könyvelni; kizárólag abban az esetben kell egy gazdasági eseményt szakfeladaton kimutatni, ha a vonatkozó jogszabály kifejezetten előírja. A pénzügyi számvitelben azon szakfeladatok (tevékenységek) költségeit és eredményszemléletű bevételeit kell bemutatni, amely tevékenységek esetében lényeges információ-tartalommal bír azok önköltségének kimutatása.

A szakágazati rend továbbra is az intézmények és nem az egyes tranzakciók azonosítására szolgál, az intézmény elsődleges funkcióját tükrözi; csak a statisztikai adatszolgáltatás szempontjából van jelentősége.

Konklúzió

Mit lehet összegzésként válaszolni a címben feltett kérdésre? Önmagában az eredményszemléletű számvitel elvi és főleg gyakorlati okok miatt - a közeljövőben biztosan - nem fogja megbízhatóbbá tenni, különösen pedig kiváltani a jelenlegi pénzforgalmi „upstream" adatokat. Miután erre épül a rovatrend használata is, a korábbikhoz képest esetleg jobban, de alapvetően ott is csak korlátozottan segítheti elő az EU követelményeinek megfelelő statisztikai adatszolgáltatást.

Befejezésként azonban világosan látni kell, hogy az államszámvitel jelenlegi változtatásának fő célja nem a(z uniós) statisztikai rendszer (jobb) kiszolgálása volt. Ezért egyéb területeken, a céljai megvalósulását tekintve akár jelentős előrelépésnek is bizonyulhat. Az új államháztartási számviteli rendszer működéséről (beleértve az uniós statisztikai adatszolgáltatás segítését) már a következő hónapokban lehet benyomásokat szerezni. A megalapozott vélemény azonban csak a 2014. évi beszámolás, zárszámadás értékelése után alakítható ki (11).

Jegyzetek:

(1) Hatályba helyezte a Tanács 2223/96/EK rendelete (1996. június 25.) a Közösségben a nemzeti és regionális számlák európai rendszeréről. Ez év szeptemberétől - követve az SNA változásait - az Európai Parlament és a Tanács az Európai Unióbeli nemzeti és regionális számlák európai rendszeréről szóló 549/2013/EU rendelete (2013. május 21.) alapján életbe lép az ESA2010. Ez azonban nem változtatja meg az ESA95 alapvető struktúráját, kategóriáit.

(2) A kormányzati funkciók mérésére a Nemzetközi Valutaalap és az EU egyaránt az ENSZ Statisztikai Hivatala által 1980-ban kiadott Classification of the Functions of the Government (COFOG) szabványt alkalmazza. Ez a nómenklatúra olyan módszertani eszköz, amely összehasonlíthatóvá és elemezhetővé teszi különböző országok kormányzati szektorának terjedelmét, céljai szerinti összetételét. A COFOG szerint a kormányzati funkciók megfigyelésének és mérésének alapjául szolgáló osztályozási egységek elvben az egyes tranzakciók. A legtöbb kiadás esetében ezt nem lehetséges megvalósítani, ezért az egyes szervezetek által végrehajtott kifizetéseket (a transzferek és a vagyonszerzés kivételével) az egységnek megfelelő COFOG kód szerint kell nyilvántartani.

(3) A különbség abból adódik, hogy az EDP kamatkiadások módszertani kategóriája kamatként (tulajdonosi jövedelemként) veszi figyelembe a pénzügyi derivatívák (swapok, forward ügyletek) kamatát, eltérően az ESA kamatfogalmától, amely ezt a tételt nem tartalmazza. Emiatt és ennek összegével tér el tehát, az ESA95 és EDP szerinti kamatkiadások, illetve ESA95 és EDP szerinti kiadások összege, valamint az elsődleges és teljes kormányzati szektor egyenlege, melynek nagyságrendje az elmúlt években a GDP 0,0-0,1%-a volt.

(4) Az ESA95 a nyújtott kölcsönöket és visszatérülésüket, a pénzügyi befektetéseket és kivonásukat (azaz a részvény-műveleteket) figyelmen kívül hagyja, de egyes, pénzforgalomban nem jelentkező, pénzmozgással nem járó műveleteket kiadásként számol el, így például a követelések részleges elengedését, továbbá a nem két fél kölcsönös megállapodásán alapuló tranzakciókat (például leltártöbblet, katasztrófa-veszteség), és az átértékelődés folyamatait (az ár-, árfolyam-változásokat) nem lehet a hiánymutatóban figyelembe venni.

(5) Más szempontból számított kivételnek a 2011. év: az államháztartás egyenlege -6,1% volt, de az EDP egyenleg +4,3%. Ekkor az államháztartáson kívüli szervezetek egyenlege a szokásos 0,0-0,1% helyett 8,3% volt. Hasonlóan szokatlanul magas (2,0%) volt a pénzügyi tranzakciók hatásának kiiktatása a megszokott - abszolút értékben számított - 0,1-0,5% helyett. Ezekben az „anomáliákban" a tárgyévi egyedi gazdasági események - különösen a magán nyugdíjpénztári rendszerből a társadalombiztosítási rendszerve visszalépők a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapba átadott vagyonából származó egyszeri bevételi többletek, illetve a MOL Nyrt. által kibocsátott részvények állami megvásárlása -, illetve a költségvetési és az uniós elszámolás eltérései tükröződtek.

(6) A jogszabály a szakfeladatrendről és az államháztartási szakágazati rendről szóló 56/2011. (XII. 31.) NGM rendeletet váltotta fel.

(7) A hivatkozott rendelkezés azt tartalmazza, hogy „a tagállamok olyan állami számviteli rendszert működtetnek, amely átfogó és következetes módon lefedi a kormányzati szektor valamennyi alszektorát, és tartalmazza azokat az információkat, amelyek az eredményszemléletű adatok ESA 95 módszertan szerinti összeállításához szükségesek" (3. cikk (1) bekezdés). A (7) pont szerint azonban az „ESA 95 adatok hozzáférhetősége és megfelelő minősége létfontosságú az Unió költségvetési felügyeleti keretének megfelelő működéséhez. Az ESA 95 eredményszemléletű információkra támaszkodik. Ezek az eredményszemléletű költségvetési statisztikák azonban az azokat megelőzően összeállított pénzforgalmi adatokon vagy az azokkal egyenértékű adatokon alapulnak."

(8) Például Tanács 322/97/EK rendelete a közösségi statisztikákról (1997. február 17.) vagy az Európai Bizottság 2005. május 25-én az európai statisztika gyakorlati kódexéről közzétett ajánlása (Com(2005) 217 final).

(9) A kodifikáció színvonaláról - mint cseppben a tenger - tanúskodik a jogszabály rövidítésével kapcsolatos következetesség hiánya ugyanazon minisztérium gyakorlatában. (Pontosabban két minisztériumról van szó: az egyik az adott jogszabályok tervezeteit készíti, a másik pedig jóváhagyja.) Ezzel a törvénnyel egy időben kihirdetett államháztartási törvény szerint a rövidítése: „Stabilitási tv." (az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 11/c. § (2) bekezdése). Ezt követően azonban a költségvetési és zárszámadási törvényekben a „Gst." rövidítés szerepel. (Egyébként ugyanez volt a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény rövidítése is.) Másrészről a Magyarország 2012. évi központi költségvetéséről szóló 2011. évi CLXXXVIII. törvény végrehajtásáról szóló zárszámadási törvény normaszövege az előzőek szerint a „Gst.", de az általános indokolása a „Stab. tv." rövidítést használja.

(10) A COFOG tíz főcsoportja mellett szerepel még egy csoport: 90. Technikai funkciókódok.

(11) Erre utal, hogy az EDP jelentés összeállításáról a KSH által összeállított és - az Áhsz. megjelenése után - tavaly novemberben kiadott módszertani kézikönyv (Inventory of the methods, procedures and sources used for the compilation of deficit and debt data and the underlying government sector accounts according to ESA95) még csak meg sem említi a kormányrendelettel előírt pénzügyi számvitelt. A KSH álláspontja szerint előbb tapasztalatokat kell gyűjteni az új rendszer által szolgáltatott adatok minősségét illetően, mielőtt bevonásukról dönteni lehetne.

...

Szilas István az Állami Számvevőszék munkatársa

...

A Pénzügyi Szemle Online egy önálló cikksorozat keretében járja körbe az eredményszemléletű számvitel témakörét, valamint az új rendszerre történő áttérés folyamatát. A cikksorozat korábbi részei itt olvashatók.


Hozzászólások

A kommenteléshez előbb kérjük lépjen be!

Belépés az oldalra