Tanulmányok, előadások

ÁSZ-elemzés a maradványok és az uniós források hatásáról a költségvetés szerkezetére

2017. július 12. 13:02:53

Kockázatot jelenthet az egyenlegcél alakulása szempontjából, ha a költségvetési maradvány keletkezése és felhasználása az egyes évek között nem egyenletes. Az Állami Számvevőszék elemzése a 2012-2015. évi zárszámadások adatai alapján megállapította: az így keletkező kockázat mértéke évente százmilliárdos nagyságrendű, így indokolt lenne a következő évben felhasználható maradványok keletkezését a szükséges minimumra csökkenteni. Az elemzés arra is rámutat, hogy a felelős költségvetési politika és kedvező gazdasági folyamatok a vizsgált időszakban elősegítették a kockázatok csökkentését s a kívánt egyenlegcél teljesülését. A központi költségvetés funkcionális kiadási szerkezetét tekintve az egyes fő funkciók esetében szerkezetváltozás történt 2012 és 2015 között, amelyben jelentős szerepe volt az uniós forrásoknak is.

Dr. Pulay Gyula -€“ Dr. Simon József

A maradványok keletkezésének és felhasználásának hatásai

Az Állami Számvevőszék ellenőrzései és a Költségvetési Tanács részére készített elemzései során tapasztalta, hogy az egyes költségvetési években a központi költségvetésről szóló törvény végrehajtása során számottevő nagyságrendű előirányzat-módosításra kerül sor, illetve az előirányzat-maradvány felhasználása is jelentős összegű a költségvetés főösszegéhez képest.

A maradványok képződése és az előirányzatok különböző hatáskörben történő módosítása a költségvetési gazdálkodás természetes jellemzője; rendszeres és az előirányzatok jelentős részét érintő jelenség. Az előirányzat-maradványok tárgyévi keletkezése és felhasználása, azaz a kettő különbsége befolyásolja a költségvetés pénzforgalmi egyenlegét. Ha az előirányzat-módosítás csak a költségvetés kiadási vagy a bevételi oldalának átrendezését jelenti, akkor nincs hatása a pénzforgalmi egyenlegre. Ugyanez a helyzet, ha a kiadási és a bevételi oldalt ugyanakkora összeggel módosítják. Minden további esetben ugyanakkor az előirányzat-módosítás a pénzforgalmi egyenleg változását okozza. Ezt mutatja be az 1. számú táblázat.

12jpg_20170712122911_80.jpg

A táblázat 2. sorából leolvasható, hogy az évközi előirányzat-módosítások potenciálisan milyen mértékben rontották a költségvetés egyenlegét, a 3. sor pedig azt mutatja meg, hogy mennyi lett volna a költségvetési hiány az Országgyűlés által lehetővé tett hiányhoz képest az évközi előirányzat-módosítással lehetővé tett kiadások által. A 4. sor viszont azt jelzi, hogy a ténylegesen bekövetkezett hiány jelentősen elmaradt ettől a mértéktől. Ennek részben az volt az oka, hogy a kiadások nem érték el az előirányzott mértéket, illetve egyes előirányzatokon többletbevételek keletkeztek, azaz az adott évben is keletkezett előirányzat-maradvány. Az előző években keletkezett maradványok felhasználásának lehetővé tétele előirányzat-módosítás révén, és a maradványok keletkezése a tárgyévben semlegesítik egymást -€“ de csak bizonyos mértékben.

A táblázat 7. sorából leolvasható, hogy 2012-ben, 2013-ban és 2014-ben a keletkezett előirányzat-maradvány meghaladta az adott évben felhasznált előző évi előirányzat-maradvány mértékét, melyhozzájárult ahhoz, hogy a költségvetési egyenleg kedvezőbben alakult az előirányzottnál (lásd a táblázat 6. sorát). 2015-ben azonban változott a helyzet, mivel ebben az évben az előirányzat-maradványok felhasználása több mint 200 milliárd forinttal meghaladta az adott évben keletkezett előirányzat-maradványt. Ez volt az egyik oka annak, hogy a pénzforgalmi egyenleg 344,8 milliárd forinttal kedvezőtlenebb lett a tervezetnél. (Az uniós módszertan szerint számított egyenleget ez nem érintette, mivel az eredményszemléletű, azaz egészen másként kezeli a maradványok kérdéskörét.)

A táblázat 7. sorából az is kiolvasható, hogy a maradványok keletkezése és felhasználása közötti különbség 2014-ben 371,5 milliárd forinttal javította, 2015-ben viszont 203,3 százalékkal rontotta a költségvetés egyenlegét. A kockázat terjedelme (a legnagyobb pozitív és a legrosszabb negatív érték közötti különbség) tehát közel 600 milliárd forint, azaz a GDP mintegy másfél százaléka – vagyis igen jelentős összeg.

A kormányzati döntéshozónak lehetősége van befolyásolni az előirányzatok felhasználását mindaddig, amíg a felhasználás nem történik meg. Ez a fajta kormányzati beavatkozás a költségvetés végrehajtásában gyakran előfordul, és többféle módon valósulhat meg. Az intézkedési lehetőségek közé tartozik például a maradványtartási kötelezettség előírása, az előirányzat zárolása, az előirányzat törlése és az előirányzatok közötti átcsoportosítás. Ezek azonban rontják a költségvetési gazdálkodás kiszámíthatóságát, és bizonyos mértékig kényszerintézkedésnek tekinthetőek. Az elemzés rámutat, hogy a 2015. évet kivéve minden évben döntött a kormányzat ilyen típusú eszközök alkalmazásáról a pénzforgalmi egyenleg kedvező irányú befolyásolása érdekében.

A kockázatot az jelenti, ha az előirányzatok kiadást növelő módosítását úgy követi a ténylegesen elkölthető, a hiányt növelő források biztosítása, hogy a költségvetés végrehajtásának különböző szintű kormányzati felelősei nem számszerűsítik helyesen a pénzkiáramlás hatását az egyenleg alakulására, így az a tudatos döntések ellenében vagy azok hiányában történik meg.

altalanos-1-600jpg_20170712125819_79.jpg

Az ÁSZ elemzése rámutatott: a kockázatok beazonosítása és kezelése szempontjából elsődleges fontosságú, hogy mennyiben játszott szerepet a tudatos kormányzati döntés a maradvány felhasználásában, illetve fel nem használásában – a pénzforgalmi egyenleg alakulására ható egyéb tényezők mellett. A pénzforgalmi egyenleg romlása szempontjából pedig a kiadásokat növelő, bevétellel nem fedezett előirányzat-módosítás végrehajtása jelenti a kockázatot. A többletbevétel és a kiadások alulteljesülése is hozzájárulhat ahhoz, hogy kevesebb számú kormányzati intézkedéssel is tartható legyen az éves költségvetési törvényekben rögzített hiánycél.

Az előirányzat-módosítások potenciális egyenlegrontó hatásának kockázatát a kormányzati beavatkozásoknak kell kezelniük. Ebből a szempontból az a fontos, hogy a kormányzat folyamatosan nyomon kövesse az egyes előirányzatok teljesítésének alakulását, és amennyiben év közben előirányzat módosítás szükséges erről úgy döntsön, hogy figyelembe veszi az előirányzat módosítások pénzforgalmi egyenlegre gyakorolt hatását. A kiadások év közben látható túlteljesülése esetén pedig alapvető feladatot jelent az előirányzat módosítás során a bevételi oldali folyamatok optimalizálása, a költségvetési szervek, fejezetek valamint a költségvetés szintjén egyaránt – áll az elemzésben.

A maradványok keletkezésével és felhasználásával kapcsolatos kockázat nagyságrendje felhívja a figyelmet, hogy indokolt lenne a következő évben felhasználható maradványok keletkezését a szükséges minimumra csökkenteni. Másrészt az ÁSZ elemzés rámutat arra is, hogy a költségvetési maradvány újraértelmezése szükséges. A költségvetési szerveknél keletkezett előirányzat-maradvány – az áthúzódó hatások kiszűrését követően – a gazdálkodás eredményének tekinthető, mivel azt fejezi ki, hogy a szervezet az előirányzotthoz képest kevesebb kiadással és/vagy több bevétellel teljesítette a feladatait. Az így keletkező maradvány az államháztartás szintjén tartós megtakarítás, ami az államadósságot mérsékli, azaz hozzájárul az államadósság-mutató csökkentése Alaptörvényben előírt kötelezettségének teljesítéséhez. A maradványnak ez az értelmezése a költségvetési szervek feladatellátásának mérhetőségét feltételezi, mivel csak így lehet megállapítani, hogy a költségvetési maradvány a feladat elmaradása miatt, vagy a hatékony gazdálkodás eredményeként keletkezett. Alapvetően fontos ezek alapján, hogy a költségvetési szervek a költségvetési előirányzatok elköltése helyett a közfeladatok gazdaságos és/vagy hatékony teljesítésében legyenek érdekeltek, összhangban az Alaptörvénnyel, amely a törvényesség és az átláthatóság mellett a célszerűséget és az eredményességet is a költségvetési gazdálkodás alapelveként rögzíti.

A költségvetés funkcionális kiadási szerkezetének alakulása

Az elemzés szerint a 2012 és 2015 közötti időszakban a kiadások növekedése figyelhető meg az államadósságkezelés-funkciót kivéve valamennyi fő funkció esetében (lásd az 1. számú ábrát). Az elemzés feltárta, hogy a 2014. év több fő funkció részaránya esetében is változást hozott. Ezen évtől kezdve arányait tekintve csökkenő tendenciát mutattak az állami működési funkciók, míg a jóléti funkciók aránya a korábbi éveket követően ismét emelkedett. Folytatódott továbbá a gazdasági funkciók arányának emelkedése, amely 2014-et követően gyorsuló ütemben növekedett.

2jpg_20170712120655_18.jpg

A kiadások kormányzati fő funkciók szerinti vizsgálata alapján megállapítható, hogy az elemzési időszakon belül az egyes kormányzati fő funkciók kiadási érték szerinti sorrendje nem változott. Az elemzési időszakban mindvégig a jóléti funkciókra költötte az állam a legtöbbet, második helyen szerepeltek az időszak végén a gazdasági funkciók, ezt követték az állami működési funkciók, majd az államadósság-kezelés.

Az uniós források hatása a költségvetés szerkezetére

Az elemzés fő megállapításai közé tartozik, hogy a funkciók szerinti megoszlását tekintve az uniós források arányának növekedése jellemzően koncentrált volt, hiszen túlnyomó többségében mindössze öt funkciócsoporthoz kötődött. Ugyanakkor 2014-től kezdődően már „diverzifikálódott” az uniós források felhasználása. Ugyanez a diverzifikálódás figyelhető meg a források kormányzati fő funkciók szerinti felhasználásában is, a gazdasági funkciók ugyan megőrizték kiemelkedő részarányukat az uniós forrásokon belül, de arányuk valamelyest csökkent a korábbi időszakhoz képest. Ezen összefüggéseket a 2. számú táblázat mutatja be.

3jpg_20170712120655_20.jpg

A gazdasági funkciók aránya az uniós források felhasználásán belül valamelyest csökkent, de a hozzájárulásuk a funkció kiadásaihoz töretlenül emelkedett. 2015-ben a költségvetés ilyen célú kiadásainak felét uniós források fedezték. Ez a dinamikus növekedés a közlekedés és távközlés, illetve ezen belül a közlekedés területén volt kiemelkedő (Közlekedés Operatív Program).

Az uniós források szerepe még jelentősebb (végig közel 50%-os az uniós források aránya a kiadásokhoz képest) volt az egyéb gazdasági tevékenységek és szolgáltatások főcsoportban, ahol az ugyanilyen elnevezésű funkciócsoportban arányuk 95-97% volt. A források a Gazdaságfejlesztés Operatív Program és a regionális operatív programok keretében kerültek felhasználásra.

A Környezet és Energia Operatív Program és a Környezet és Energetikai Hatékonysági Operatív Program révén még a fentebb említettekhez képest is nagyobb emelkedést mutatott az uniós források hozzájárulása a környezetvédelmi kiadásokhoz. Már 2012-ben is a költségvetési kiadások közel felét biztosították az uniós források, ez az arány 2015-re már 74%-ot tett ki – részletezi az elemzés.

Az Állami Számvevőszék elemzését teljes terjedelmében ide kattintva érhetik el.

 

Dr. Pulay Gyula az Állami Számvevőszék felügyeleti vezetője

Dr. Simon József az ÁSZ számvevő főtanácsosa

 

Hozzászólások

A kommenteléshez előbb kérjük lépjen be!

Belépés az oldalra