Tanulmányok, előadások

ÁSZ-elemzés a maradványok és az uniós források hatásáról a költségvetés szerkezetére vonatkozóan

2019. április 30. 10:00:01
A költségvetési maradvány keletkezése és felhasználása az egyes évek között nem egyenletes, ami kockázatot jelent a költségvetési egyenlegcél teljesülése szempontjából. Az Állami Számvevőszék elemzése a 2012-2017. évi zárszámadások adatai alapján bemutatja, hogy a kockázat mértéke évente jelentős nagyságrendű. Alapvetően fontos, hogy a felelős költségvetési politika kezelje e kockázatokat. Az uniós támogatások miatt számos kihívás éri a központi költségvetést, valamint az egyes évek közötti változékonysága befolyásolja a költségvetési kiadások funkcionális szerkezetét.

Dr. Pulay Gyula - Dr. Simon József

A maradványok keletkezésének és felhasználásának hatásai


Az Állami Számvevőszék ellenőrzései és a Költségvetési Tanács részére készített elemzései során azt tapasztalta, hogy az egyes költségvetési években a központi költségvetésről szóló törvény végrehajtása során jelentős nagyságrendű előirányzat-módosításra kerül sor, illetve az előirányzat-maradvány felhasználása is jelentős összegű a költségvetés főösszegéhez képest.

A maradványok képződése és az előirányzatok különböző hatáskörben történő módosítása a költségvetési gazdálkodás természetes jellemzője, rendszeres és az előirányzatok jelentős részét érintő jelenség. Az előirányzat-maradványok tárgyévi keletkezése és felhasználása, azaz a kettő különbsége befolyásolja a költségvetés pénzforgalmi egyenlegét. Ha azonban az előirányzat-módosítás csak a költségvetés kiadási vagy a bevételi oldalának átrendezését jelenti, akkor nincs hatása a pénzforgalmi egyenlegre. Ugyanez a helyzet, ha egyező összeggel történik a kiadási és a bevételi oldal módosítása. Az előirányzat módosítás ugyanakkor minden további esetben a pénzforgalmi egyenleg változását okozza. Ezt mutatja be az 1. sz. táblázat.

Az előirányzat módosítások egyenlege - ha a módosítások teljes körűen realizálódtak volna - az egyes években a 2. sor szerinti összegnek megfelelően, nagymértékben rontotta volna a hiányt (3. sor).

A 2012-2017 közötti időszakban a végrehajtott előirányzat módosítások egyenlege - a hiány alakulása és tarthatósága szempontjából - jelentős kockázatot hordozott magában. A ténylegesen teljesült egyenleg (hiány) 2015-ig kedvezőbben alakult mind a módosított, mind a hatályos költségvetési törvényben megállapított egyenlegnél. A 2015-2017 közötti időszakban azonban a teljesült egyenleg a költségvetési törvényben tervezett egyenleget - az évek sorrendjében - 38,6%-kal, 8,3%-kal, illetve 57,2%-kal haladta meg.

Az egyenleg tényleges teljesülése az elemzett időszak minden évében a "módosított egyenleg" alatt maradt, a 2015-2017 közötti időszakban azonban a költségvetési törvényben meghatározott egyenlegcélt (2017-ben a tervezett egyenleg több mint felével) meghaladóan teljesült. A központi alrendszer negatív egyenlegének növekedése azért is figyelmet érdemel, mert a növekedés ellen hatott a 2016-2017 közötti időszakban az előirányzat-maradványok keletkezésének és felhasználásának jelentős összegű pozitív egyenlege.

Ha a költségvetés egyenlegét is befolyásoló, a keletkezett költségvetési maradvány tárgyévi keletkezésének és felhasználásának különbségét vizsgáljuk, akkor megállapítható, hogy a 2015. év kivételével (-203,3 milliárd forint) az elemzett időszakban évenként több maradvány képződött, mint amennyit a tárgyévben felhasználtak, ezért a költségvetési maradványváltozás pozitív összegű volt.

A maradványváltozás pozitív összegei a 2016-2017 közötti időszakban azonban jelentősen növekedtek a korábbi évekhez képest: 2016-ban 1071,1 milliárd forinttal, 2017-ben pedig 787 milliárd forinttal több maradvány keletkezett, mint amennyit a tárgyévben felhasználtak. Az adott évben ez kedvező hatást gyakorolt a teljesített költségvetési kiadások, és ezzel egyidejűleg a költségvetési egyenleg alakulására, azonban a jövőre nézve folyamatos kockázatot jelent, mert a növekvő mértékű előirányzat-maradvány felhasználása - amennyiben nem társul hasonló nagyságrendű maradványképződéssel a felhasználás évében - a pénzforgalmi hiány alakulására jelentős, negatív hatást gyakorolhat.

A táblázat alapján jól látható az is, hogy a keletkezett és felhasznált maradványok egyenlege a tervezetthez képest jelentősen befolyásolta a teljesült egyenleg alakulását. Az elemzett időszakban a nagyarányú módosítások révén fellépő kockázat - a hiány növekedésére nézve - nem teljes körűen következett be a bevételek kedvező teljesülése, valamint a képződött maradványok növekvő értéke miatt. Az évente egyre növekvő összegben képződő maradványok azonban szintén kockázatot jelentenek a költségvetés egyensúlyi helyzetére. Ennek pedig az az indoka, hogy a következő évre átvitt és felhasznált maradvány pénzügyi fedezetét az adott költségvetési évben szükséges biztosítani.

Mindez ráirányítja a figyelmet arra, hogy az előirányzat-módosítások potenciális egyenlegrontó hatásának kockázatát a kormányzati beavatkozásoknak szükséges kezelniük. Ebből a szempontból az a fontos, hogy a kormány folyamatosan kövesse nyomon az egyes előirányzatok teljesítésének alakulását. Amennyiben az év közben előirányzat-módosítás szükséges, erről úgy döntsön, hogy figyelembe veszi az előirányzat-módosítások egyenlegre gyakorolt hatását is.

A kiadások év közben látható túlteljesülése esetén pedig alapvető feladatot jelent az előirányzat-módosítás során a bevételi oldali folyamatok optimalizálása is, a költségvetési szervek és fejezetek, valamint a költségvetés szintjén.

A kockázatok beazonosítása és kezelése szempontjából tehát az a lényeges, hogy a pénzforgalmi egyenleg alakulására ható egyéb tényezők mellett mennyiben játszott szerepet a tudatos kormányzati döntés a maradvány felhasználásában és fel nem használásában. A pénzforgalmi egyenleg romlása szempontjából pedig a kiadásokat növelő, bevétellel nem fedezett előirányzat-módosítás realizál(ód)ása jelenti a kockázatot. A többletbevétel és a kiadások alulteljesülése is hozzájárulhat ahhoz, hogy kevesebb számú kormányzati intézkedéssel is tartható legyen az éves költségvetési törvényekben rögzített hiánycél.

A költségvetés funkcionális kiadási szerkezetének alakulása

Az elemzés szerint a 2015-2017 közötti időszakban nominálisan növekedtek az állami működési és a jóléti funkciókra fordított kiadások. Ugyanakkor az államadósság-kezelésre fordított kiadások folyamatosan csökkenő tendenciát mutattak, a gazdasági funkciókra fordított kiadások pedig hullámzóan alakultak.

A konszolidált kiadások összegének a kormányzati fő funkciók szerinti vizsgálata alapján megállapítható, hogy az elemzési időszakban az egyes kormányzati fő funkciók kiadási nagyságrendje szerinti rangsor - egy kivétellel - nem módosult. A legnagyobb összegű kiadást a jóléti funkciókra fordította a központi költségvetés. Ezt követték a gazdasági funkciókra, az állami működési funkciókra és az államadósság kezelésre fordított kiadások. Az elemzett időszakon belül a gazdasági funkciók és az állami működési funkciók a nagyságrendi sorrendet tekintve 2015-ben váltották egymást.

A kormányzati fő funkciókon belül is jelentős változások történtek. Az állami működési funkciók esetében meghatározó volt az F02 Védelem főcsoport és az F03 Rendvédelem és közbiztonság főcsoport kiadásainak növekedése. A jóléti funkciók keretében az F7 Lakásügyek, települési és közösségi tevékenységek és szolgáltatások, valamint az F8 Szórakoztató, kulturális, vallási tevékenységek és szolgáltatásokra fordított kiadások részaránya növekedett.

A gazdasági funkciók kormányzati fő funkció arányának növekedését meghatározta az F12 Közlekedési és távközlési tevékenységek és szolgáltatások főcsoport kiadásai arányának 3,4 százalékpontos növekedése, valamint az F14 Környezetvédelem főcsoport esetében a 2015-ben tapasztalható növekedés, melyet az uniós forrásokból megvalósuló közlekedési és környezetvédelmi projektek kiadásai magyaráznak.

A funkcionális kiadások szerkezetének változását az is eredményezte, hogy az államadósság kamatszintjének csökkenése következtében az államadósság-kezelés kiadásainak aránya 2017-re 1,4 százalékponttal csökkent a 2015. évi értékhez képest.

Az uniós források hatása a költségvetés szerkezetére

Az egyes években a költségvetés szempontjából komoly finanszírozási kockázatot hordoz magában az uniós forrásokból származó bevételek és az Európai Unió (társ)finanszírozásával megvalósuló programok kiadásai teljesülésének tervezettől való eltérése. Az uniós programok kiadásainak adott évi teljesítése érdekében a központi költségvetésnek saját forrásokat szükséges mozgósítania, amely évente jellemzően meghaladta a költségvetési törvényben tervezett összeget.

Az unió elszámolási technikája jelentősen befolyásolja a felhasznált uniós források költségvetés részére történő megtérítésének időpontját és nagyságrendjét. Mindez szintén az uniós forrásokra jellemző volatilitást erősíti, lévén több esetben is előfordul, hogy a teljeskörűen megvalósított pályázati támogatások megtérítésére az Európai Bizottság adminisztrációs ügyintézése miatt nem a megvalósítás évében kerül sor.

Az uniós forrásokhoz kapcsolódóan meghatározó tényezőt jelentett továbbá az is, hogy a kormány - az uniós források gyorsabb lehívása érdekében - az elemzett időszakon belül a tervezettől nagyobb mértékben előlegezett meg uniós forrásokat. Mindez növelte az egyes években a központi költségvetés által biztosítandó támogatás nagyságát.

Az uniós forrásokhoz kapcsolódó költségvetési bevételek és kiadások megelőlegezésének hullámzása felveti azt a problémát is, hogy az uniós források teljesítése - nagyságrendjénél fogva - meghatározó a költségvetés végrehajtása, valamint a pénzforgalmi hiány és közvetetten az államadósság alakulása szempontjából. Nemzetgazdasági szinten ugyanakkor felmerül az a probléma is, hogy az uniós források felhasználásának tervtől való eltérése megnehezíti a gazdaságpolitikai célok elérését, az uniós források által való támogatását. Mindez különösen hangsúlyos az aktuális programozási ciklusban, amikor a felhasználás döntő többségében a gazdaságfejlesztést kívánja szolgálni.

Az uniós források értékének és teljesülésének az egyes években tapasztalt hullámzása szükségszerűen hatást gyakorol a költségvetési kiadások funkcionális szerkezetére is. Mindez egyaránt megfigyelhető, ha funkcionális szemléletben vizsgáljuk az uniós források részarányát az összes költségvetési kiadáson belül, illetve, ha az uniós források funkcionális szerkezetének belső jellemzőit értékeljük. A következőkben ezen összefüggések bemutatására kerül sor. Az egyes évek adatainak összehasonlíthatóságát nehezíti, hogy az egyes adatok alakulásában megjelennek az uniós források felhasználásával kapcsolatban bemutatott, hullámzást előidéző tényezők hatásai.

A költségvetési főösszeghez viszonyítva az uniós források aránya a 2012-es 7,8%-ról 2017-re 12,9%-ra emelkedett, értéke 2015-ben volt maximális, a 15,4%-os arányt elérve. A 2014-2020-as uniós programozási ciklus esetében a kifizetések többsége 2017-et követően válik esedékessé, mely várhatóan jelentős hatást gyakorol az uniós források részarányának alakulására a költségvetés funkcionális szemléletű kiadásai tekintetében.

Az uniós forrásokat funkcionális szemléletben vizsgálva megállapítható, hogy az uniós forrásokhoz kapcsolódó kiadások három fő funkció kapcsán kerültek kifizetésre: ezek az állami működési funkciók, a jóléti funkciók és a gazdasági funkciók voltak. A jóléti funkciókra fordított uniós források csökkenése mellett számottevően növekedett - a kormányzati célkitűzésnek megfelelően - a gazdasági funkciók keretében felhasznált források értéke.

A funkcionális kiadási szerkezetben az uniós és a hazai kiadások szerinti elkülönítés révén feltárhatóak a költségvetés főbb orientációs jellemzői, a különböző közpolitikai területek megítélései. Azonban az egyes évek közötti összehasonlítást nehezíti, hogy folyamatosan változik az egyes években az uniós források nagyságrendje és ezek teljesülési aránya, a költségvetés által ellátott közfeladatok köre és kiterjedése, valamint ehhez kapcsolódóan az intézményi háttér.

Hozzászólások

A kommenteléshez előbb kérjük lépjen be!

Belépés az oldalra