Szappanos Júlia

Az 1990-es években a nemzetközi közéletben az eredményszemléletű számvitel kezdett mindinkább teret nyerni a közszférában. Számos ország választotta ezt a modellt az államszámvitele modernizálására, miközben nagy nemzetközi számviteli szervezetek is érveltek az eredményszemléletű számviteli modell kormányzatok általi elfogadása mellett.

Mit is jelent valójában az eredményszemléletű számvitel? A számviteli szemléletnek két fő típusa van, a pénzforgalmi és az eredményszemléletű. A pénzforgalmi szemléletű számviteli módszer lényege, hogy a gazdasági eseményeket a pénzforgalomra gyakorolt hatásán keresztül közelíti meg, tehát a tényleges bevételi tételek minősülnek bevételnek, a ténylegesen kifizetett tételek minősülnek kiadásnak. Az egyes bevételi és kiadási tételek a pénzáramlást befolyásolják, az eredmény szempontjából azonban nem csak ezek relevánsak. E szemlélettől eltérően az eredményszemléletű számviteli módszer a gazdasági eseményeket az eredményre gyakorolt hatásuk szerint veszi figyelembe, azok felmerülésekor, függetlenül a pénzügyi teljesítés időpontjától és módjától.

Magyarországnak a hosszú távú fenntartható fejlődése megalapozásához több átalakítást kellett elindítania, az államszámviteli rendszer újragondolása egyike volt ezen átalakítási feladatoknak. Természetesen az államháztartást a pénzügyi elszámolási rendszereken keresztül érintő átalakítás során számos tényezőt figyelembe kell venni, többek között az ország kultúráját, a társadalmi-politikai összefüggéseket, az államszervezet szerkezeti felépítését, sajátosságait, az államháztartásra vonatkozó elszámolási módszerek specialitásait, a számviteli rendszer(ek)ből, mint gazdasági információs rendszer(ek)ből nyerhető, döntéshozatalt megalapozó inputok célját.

Fontos változások Magyarországon is

A nemzetközi számviteli szervezetek által elvégzett különféle nemzetközi kutatások azt mutatták, hogy az angolszász számviteli elszámolási rendszert követő országok az új gyakorlatot hatékonyabban tudták alkalmazni, szemben a többi országgal. Az Európai Unió 2005-ben állt át az eredményszemléletű számvitelre, azonban már korábban is ösztönözte, javasolta az átállást az újonnan csatlakozó tagállamok esetében. Az uniós tagállamok számviteli rendszerére vonatkozó és a tagállamok államháztartási jellemzőinek összehasonlíthatóságát biztosító statisztikai adatok előállításának előfeltételeit a Tanács 2011/85/EU irányelve a tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről határozta meg (továbbiakban EU irányelv). Az EU irányelv előírta, hogy a bevezetett számviteli rendszernek az ESA95 (uniós statisztikai rendszer) módszertan szerinti kimutatás összeállításhoz szükséges eredményszemléletű adatokról információt kell nyújtania. Magyarország 2013-2016. évi konvergencia programjának megfelelően a tanácsi EU irányelv megvalósítása keretében 2014-től új államháztartási számviteli rendszer lépett hatályba.

A 2014. január elsejével hatályba lépett, az államháztartás számviteléről szóló 4/2013. (I. 11.) kormányrendelettel szemléletében változott meg az államháztartási számvitel, jelentős lépést téve az Európai Unió tagállamai közötti összehasonlíthatóságot és az egységes szemléletű adatszolgáltatást biztosító EU irányelv megvalósítása felé.

Az ÁSZ funkciói vonatkozásában az eredményszemléletű számviteli módszerre történő áttérésben mindig kiemelt feladatnak tekintette szerepvállalását. Tevékenysége során fontosnak tekinti az államszámviteli rend változására való felkészülést, a költségvetési szervek számára a feltételek biztosítása terén történő iránymutatást.

Nemzetközi tapasztalatok

Az ÁSZ a számviteli áttérésre való felkészülés megalapozása érdekében folyamatosan térképezte fel a témához kapcsolódó nemzetközi tapasztalatokat. Nemzetközi kapcsolatrendszerében az eredményszemléletű államszámvitelre történő átállásnak, annak működési kérdései folyamatosan napirenden voltak.

2001 áprilisában, Athénban az European Accounting Association kongresszust tartott, melyen az Állami Számvevőszék is képviseltette magát. Az ott elhangzott előadások több esetben érintették az eredményszemlélet témakört, továbbá az IPSAS (nemzetközi költségvetési számviteli) standardokat. Az előadások során rámutattak a különböző kormányzati tevékenységeket végigkövetve az eredményszemléletű könyvvezetés egyes területeken történő bevezetésének nehézségeire.

2007 novemberében az ÁSZ részt vett a több közép-kelet európai állam és néhány nemzetközi szervezet által létrehozott Center of Excellence in Finance tanfolyamán. A tanfolyam célja annak bemutatása volt, hogy milyen reformok zajlanak az OECD tagállamaiban és néhány más európai országban a közszféra számviteli rendszerének megújítása érdekében, illetve, hogy a reformfolyamatban az adott országok számvevőszékei milyen módon vehetnek részt, és a reform mennyiben érinti az ő munkájukat. Az OECD élenjáró tagországaiban a központi költségvetési szektorban áttértek az eredményszemléletű számvitel alkalmazására. Az eredményszemléletű költségvetés tervezésre azonban még számos olyan országban sem tértek át, amelyek már régebb óta alkalmazzák a közszférában az eredményszemléletű számvitelt.

A számvevőszékeknek az eredményszemléletű költségvetési számvitelre való bevezetésében játszott szerepéről szóló tanfolyami előadás a számvevőszékek három lehetséges szerepét említette:

- együttműködés a kormányzattal az eredményszemléletű költségvetési számvitel rendszerének kialakításában

- az eredményszemléletű pénzügyi beszámolók, mérlegek auditálása,

- tanácsadás az országgyűlés részére.

A számvevőszékeknek mindenekelőtt tisztában kell lenniük az eredményszemléletű számvitelre való áttérés kockázataival (célok hibás meghatározása, szakmai függetlenség a számviteli standardok kidolgozásakor, az elszámolásokkal szembeni minőségi követelmények növekedése, stb.) A számvevőszékek szakértelmük és függetlenségük következtében jelentős szerepet játszhatnak e kockázatok mérséklésében.

Az ÁSZ nemzetközi felmérést végzett 2012 tavaszán számvevőszékek (EU-tagállamok, EU-n kívüli angol nyelvű országok, Svájc és Oroszország számvevőszéke) körében négy fontos kérdéssel kapcsolatban:

1. Milyen szemléletű az államháztartás beszámolási rendszere, az egyes országokban az államháztartás egyes alrendszerei (központi, önkormányzati, stb.) milyen szemléletű számvitelt alkalmaznak.

2. Teljesen megvalósította-e az államháztartás, illetve annak egyes alrendszerei az eredményszemléletre történő átállást? Ha igen, milyen időszakra? Milyen időigényű volt az átállás?

3. Folyamatban volt-e eredményszemléletre történő átállás az államháztartás bármilyen alrendszerével kapcsolatban? A megvalósulás mely időszakra várható?

4. Milyen szerepet játszott a nemzeti számvevőszék az eredményszemléletre történő átállásban?

A felmérés szükségességét az adta, hogy kevés volt a naprakész, megbízható információ a feltett kérdésekkel kapcsolatban. Nemzetközi összehasonlítások sem álltak nagyszámban rendelkezésre. A partnerszámvevőszékektől beérkező válaszokon kívül az ÁSZ áttanulmányozott és feldolgozott további, témába vágó, elérhető nemzetközi szakirodalmat. A feldolgozott információk alapján összehasonlító nemzetközi elemzést készített a fenti kérdéskörre vonatkozóan, felvázolva a nemzetközileg megfigyelhető trendeket, az egyes országok tapasztalatait. A felmérésnek nem volt célja az eredményszemléletű számvitel bevezetésének célszerűségi kérdéseivel foglalkozni az eredményszemlélet bevezetését érintően a közszférában, továbbá a költségvetési tervezésnek eredményszemléletre történő átállása csak érintőlegesen szerepelt a felmérés eredményeit rendszerező összefoglalóban. A felmérés eredményének részletei megtalálhatóak a számvevőszéki uniós együttműködés adatbázisában (CIRCA) is.

A közszféra egyes alrendszereinek az eredményszemléletű beszámolásra, számvitelre való átállása és az átállás időpontja tekintetében az országok jelentős különbségeket mutattak. Az elemzés készítésének időpontjában egyes országok már sikerrel bevezették és az államháztartás mindegyik alrendszerének számvitele, beszámolása eredményszemléletű volt, azonban nem mind alkalmazzák az eredményszemléletű költségvetés tervezést és nyomon követést. Más országokban - ideértve Magyarországot is - az államháztartás minden szintjében megmaradt a pénzforgalmi vagy módosított pénzforgalmi szemlélet és nem volt átállási reform folyamatban, konkrét határidő, ütemterv megjelölésével. A többi megkérdezett országban megkezdték az áttérést, folyamatban volt a központi/szövetségi szint átállása, egyes országokban pedig vegyes megoldást alkalmaztak.

A felmérés alapján a számvevőszékek lehetséges szerepe az eredményszemléletre való áttérés során a következők szerint foglalható össze:

- Jogszabály-tervezetek, szakmai (számviteli, költségvetési) szabályozások, standardok tervezeteinek véleményezése;

- Részvétel az átállást szakmailag előkészítő, szervező bizottságokban, testületekben;

- Az átállás témakörének tárgyalása a számvevőszéki megállapításokban, javaslatokban;

- Kísérleti jellegű eredményszemléletű beszámolók ellenőrzése, véleményezése;

- Egyéb, pl. indirekt eszközök alkalmazásával.

A Visegrádi országok, valamint Ausztria és Szlovénia legfőbb ellenőrző intézményei vezetőinek találkozóján, 2012 szeptemberében, az ÁSZ bemutatta az Állami Számvevőszék által az államháztartásban használatos elszámolás alapjával kapcsolatban végzett nemzetközi felmérés eredményeit. Ismertette, hogy a számvevőszékek jelentős része aktív szerepet vállal az eredményszemléletű számvitelre történő átmenetben. Az elemzésbe vont országok közül néhány például részt vett olyan közintézmények éves elszámolásának ellenőrzésében, amelyeknél kísérleti jelleggel bevezették az eredményszemléletű számvitelt.

Dr. Bathó Ferenc, 2012-ben még az ÁSZ szervezeti keretei készített, Pénzügyi Szemle 2012/4 számában megjelent tanulmánya („Melyik úton, merre tovább? Az eredményszemléletű számvitelre történő áttérés elvi programja") Magyarország eredményszemléletű államszámvitelre történő átállására figyelembe vette az összegyűjtött nemzetközi vonatkozású adatokat. A Pénzügyi Szemle 2012. évi példányában a szerző kiemelte, hogy az államháztartás gazdálkodása szempontjából „A ma működő rendszer legnagyobb hátránya, hogy a pénzügyi helyzetet sem lehet egzakt módon megítélni, illetve nem lehet pontosan megállapítani, hogy valójában mi mennyibe kerül. Az Európai Bizottság és az OECD évek óta szorgalmazza és ajánlja az eredményszemléletű számvitel alkalmazását, mivel ez fokozza a pénzügyi beszámolók áttekinthetőségét, biztosítja az elszámoltathatóságot és jobb, biztosabb alapot teremt a tervezés, többek között a bevételbeszedés és a kiadáscsökkentés, ezen belül is az irányítási célok megvalósításához. Az eredményszemléletű számvitel olyan modern rendszer, amely a gazdasági ügyleteket keletkezésükkor könyveli el. Az eredményszemlélet kezeli a tárgyi eszközök elhasználódásának problémáját, javítja az erőforrás-allokációt, naprakész információt ad a szállítói tartozásokról, bemutatja a jelenlegi és jövőbeni kötelezettségvállalásokat". Szorgalmazta a változások szükségességét, a közszférát érintően egy új szabályozás kialakítását, részletezte az államháztartás alrendszereinek átalakításával összefüggő teendőket.

Az EU Kapcsolattartó Bizottsága által Párizsban megrendezett 2013. márciusi szeminárium a Nemzetközi Költségvetési Számviteli Standardok (IPSAS) szerepét és a vonatkozó európai standardok uniós számvevőszékek által történő kidolgozásának lehetőségeit értékelte. A szemináriumon elhangzottak az ÁSZ számára hasznosítható információt adtak az eredményszemléletű számvitelre történő 2014. évi áttéréshez.

Kiemelkedő jelentőségű volt a vonatkozó svájci tapasztalatok tanulmányozása 2013. szeptember végén kétnapos bilaterális konzultáció keretében, amelyen az eredményszemléletű svájci zárszámadás felépítését és ellenőrzési gyakorlatát is megismerték az ÁSZ munkatársai az Emberi Erőforrások Minisztériuma és a Nemzetgazdasági Minisztérium szakértőivel együtt. A svájci eredményszemléletű rendszer bevezetése megszervezésének megismerése, illetve az eredményszemléletű rendszer alkotóelemeinek, és azok működésének megismerése hasznos tapasztalatot, támpontot jelent az ÁSZ számára egy jól működő eredményszemléletű rendszerre vonatkozóan. A megismert információk alapján Svájcban a szövetségi eredményszemléletű zárszámadást a számvevőszék egyedi ellenőrzési megközelítéssel, módszerrel vizsgálja, amely az ÁSZ számára érdekes analógiát szolgáltatott.

Az EU Kapcsolattartó Bizottsága keretében külön számvevőszéki munkacsoport foglalkozik az EPSAS (Európai Költségvetési Számviteli Standardok) standardokkal, a munkacsoport 2014. február végi ülésén az ÁSZ képviselője részt vett. A megbeszélés célja volt a résztvevők informálása a legújabb EU-s fejleményekről, továbbá az eredményszemléletű számvitel és az EPSAS témákban az általános álláspontokkal, valamint a nemzeti vélemények tartalmával kapcsolatos véleménycsere. Az EPSAS munkacsoport ülése biztosította az ÁSZ számára, hogy aktuális információkat szerezzen az EPSAS kialakításának folyamatáról, a számvevőszékeknek a folyamatban történő részvételéről, valamint lehetőséget biztosított kapcsolatépítésre más számvevőszékekkel, tapasztalatot cserélni az eredményszemléletű számvitelre való átállásról és az abban való számvevőszéki szerepről, feladatokról.

Eredményszemléletű számvitel és az ÁSZ

Az államháztartás számviteléről szóló 4/2013 (I.11) kormányrendelet 2014. január elsejével lépett hatályba, előírásai fokozatos bevezetés nélkül, valamennyi államháztartási szervezetre vonatkoznak. A kormányrendelet az eredményszemléletű bevételek és költségek, ráfordítások bevezetésével jelentős lépést tett az említett EU irányelv megvalósítása érdekében.

Az ÁSZ mint költségvetési gazdálkodó szervezet felkészült a kormányrendelettel kapcsolatos változások bevezetésére. A költségvetési szervek számviteli rendjének megváltozása azonban ennél hangsúlyosabb módon az ÁSZ ellenőrzési tevékenységére is hatással van. Az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény 1. § (4) bekezdése alapján az Állami Számvevőszék az ellenőrzési tapasztalatain alapuló megállapításaival, javaslataival, tanácsaival segíti az Országgyűlést, annak bizottságait, és az ellenőrzött szervezetek munkáját, amellyel elősegíti a jól irányított állam működését. A kormányrendelet hatálybalépésével az ÁSZ ellenőrzési tevékenysége során egyrészt a kormányrendelet végrehajtásához kapcsolódó jogszabályváltozásokra, jogharmonizációra irányuló javaslatokkal, másrészt a végrehajtás szabályosságának ellenőrzésével tud a számviteli változások eredményes átállásához hozzájárulni. Az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény 5. § (6) bekezdése rögzíti, hogy az Állami Számvevőszék ellenőrzése során értékeli az államháztartás számviteli rendjének betartását.

Az ÁSZ hazai és nemzetközi közreműködése az eredményszemléletű számvitelre történő áttérésben összhangban van az Állami Számvevőszék Stratégiájában foglaltakkal, mely szerint az ÁSZ folyamatosan fejleszti és ápolja a szakmai szervezetekkel fenntartott kapcsolatokat, továbbá figyelemmel kíséri az ellenőrzés nemzetközi szervezeteiben folyó szakmai tevékenység tartalmi, módszertani változásait, és részt vesz a szakmai műhelyek munkájában. Az ÁSZ célja, hogy a nemzetközi téren és az ellenőrzések során szerzett tapasztalataival előmozdítsa a közpénzügyek átláthatóságát, a közpénz és a közvagyon szabályos, hatékony és célszerű felhasználását, valamint a „jó kormányzást.

...

Szappanos Júlia az Állami Számvevőszék munkatársa

A Pénzügyi Szemle Online egy önálló cikksorozat keretében járja körbe az eredményszemléletű számvitel témakörét, valamint az új rendszerre történő áttérés folyamatát. A cikksorozatot Szappanos Júlia írásával indítjuk.