2014. január 22. 7:30

Az Állami Számvevőszék munkája és az adósságszabály (2)

A nemzetközi versenyképesség és a fenntartható fejlődés követelményei nem állíthatóak egymással szembe. Az Állami Számvevőszék prioritási területként definiálja a versenyképes tudás megszerzését és hasznosulását, a beruházások ösztönzését, valamint az állam piacszervező képességét. Domokos László írásának második része. Az első rész itt olvasható.
Domokos László

Az államadósság-mutató nemcsak akkor javul, ha az államadósság csökken, hanem akkor is, ha a GDP nő. Sőt a perspektivikusabb lehetőség az államadósság-mutató javítására a GDP növelése. Ezt nevezi sok közgazdász az „államadósság kinövésének". Első pillanatra azt gondolhatnánk, hogy az ÁSZ-nak e téren nem sok keresnivalója van, hiszen a GDP meghatározó részét a versenyszféra termeli meg, ahol az ÁSZ-nak nincs ellenőrzési jogosítványa. Valójában azonban nem ez a helyzet.

Egyrészt az ÁSZ-nak van ellenőrzési jogosítványa a versenyszférában is, hiszen a közpénzek felhasználását akkor is ellenőrizheti, ha az kikerült az államháztartásból. Másrészt az állam a GDP közel ötven százalékát újra elosztja a gazdaság szereplői között, következésképpen egyáltalán nem mindegy, hogy a jövedelmek adók és egyéb közhatalmi bevételek formájában történő elvonása, majd támogatások, beruházások, transzferek és közszolgáltatások formájában történő újraelosztása milyen eredményességgel és hatékonysággal valósul meg. Ez ugyanis igen jelentős mértékben meghatározza egy ország versenyképességét, azaz azt, hogy gazdaságát tartósan milyen ütemben tudja növelni. Következésképpen az ÁSZ ellenőrzések egy része olyan területekre irányul, amelyek közvetlenül járulnak hozzá Magyarország versenyképességének javításához, gazdasági növekedése felgyorsulásához. Természetesen itt is prioritásokat kell képeznünk, és olyan területekre kell fókuszálnunk az ellenőrzéseinket, amelyeken az a legnagyobb hozzáadott értéket eredményezi. Prioritási területként definiáljuk (1) a versenyképes tudás megszerzését és hasznosulását, (2) a beruházások ösztönzését, valamint (3) az állam piacszervező képességét.

Mi lehet a számvevőszéki ellenőrzés feladata ezeken a területeken? Elsősorban annak a megállapítása, hogy működnek-e, és ha igen, akkor szabályosan, célszerűen és hatékonyan működnek-e ezeken a területeken az állami beavatkozás eszközei.

Tisztességes piaci verseny

Az állam piacszervező képességének egyik legfontosabb eleme a tisztességes piaci verseny feltételeinek a biztosítása. Ha ez így van, akkor az ÁSZ-nak kötelessége ellenőrizni, hogy ezt a feladatát az állam miként látta el. Ezzel összhangban az ÁSZ a közelmúltban ellenőrizte is a Gazdasági Versenyhivatal tevékenységét, gazdálkodását szabályszerűségi ellenőrzés keretében. Az ellenőrzés sok tanulságos megállapítással zárult, és az ellenőrzéssel párhuzamosan egy tanulmányt is készítettünk, amelyben elsősorban azt elemeztük, hogy a Versenyhivatalnak a Versenytörvényben meghatározott három feladata, azaz a versenyfelügyelet, a versenypártolás és a versenykultúra fejlesztése közül az utóbbi kettő miként érvényesült a 2002-2011. közötti időszakban.

A GVH legfőbb versenypártolási tevékenysége a versenyt érintő jogszabályok előzetes, versenypolitikai szempontú véleményezése. A tanulmány a GVH éves beszámolói adatainak feldolgozása alapján megállapítja, hogy a vizsgált időszakban ez a tevékenység szinte kiüresedett. Az időszak elején a GVH évente több mint 200 előterjesztésre küldött írásban észrevételeket. Az időszak végére ezek száma lecsökkent: 2009-ben 48, 2010-ben 33, 2011-ben 68 előterjesztést véleményezett a GVH. 2009-ben és 2010-ben egyaránt 77; 2011-ben pedig 110 olyan elfogadott jogszabályról tett említést a GVH beszámolója, amely - bár véleménye szerint érintette a verseny kérdéskörét - nem került részére előzetesen megküldésre. Van tehát egy a Versenytörvény által előírt feladat, amelynek a végrehajtása hozzájárulhatna a verseny, és ezen keresztül az ország versenyképessége erősödéséhez, a gyakorlatban azonban ennek a végrehajtása - finoman szólva - akadozik.

A másik elemzett feladat esetében arra a következtetés jutottak az ÁSZ-tanulmány szerzői, hogy a versenykultúra fejlesztését nagyon változatos eszközökkel folytatta a GVH, ugyanakkor nem tervszerűen, nem meghatározott célok mentén. A rendelkezésre álló összeg hullámzó volt és a forrásfelhasználás hatékonyságát a GVH nem vizsgálta, arról átfogó értékelésekkel nem rendelkezett.

Szakképzés és állami garanciavállalás

Más ellenőrzéseink is feltártak olyan helyzeteket, amikor a papíron jónak tűnő szabály a gyakorlatban nem működött vagy legalábbis a működését nem dokumentálták. Példaként a szakképzési politika azon célkitűzését említhetem, hogy minél több fiatal vállalkozásoknál és ne iskolai tanműhelyekben szerezzen szakmai gyakorlatot. A jó célkitűzés gyakorlati megvalósulása azonban nem aggálytalan. Ellenőrzéseink ugyanis számos esetben kétséget ébresztettek a tekintetben, hogy szükséges szakmai ismereteket a diákok megkapják, mivel a munkahelyi jelenlétüket, szakmai fejlődésüket igazoló dokumentumok nem vagy hiányosan kerültek kitöltésre. Miért az ÁSZ tárta fel ezt? Azért, mert a sokmilliárd forintos támogatás felhasználásának ellenőrzése nem volt megoldott.

Az ellenőrzés hiányosságaival egyébként gyakran találkozunk saját ellenőrzéseink során. Az állam például a 2000-es évek közepén nagyvonalúan adott adókedvezményeket a jelentősebb beruházásokat megvalósító vagy a hátrányos helyzetű térségekbe beruházó vállalkozásoknak. A támogatást általában feltételekhez (például munkahelyek megőrzéséhez, teremtéséhez) kötötték, de azt már érdemben senki sem ellenőrizte, hogy vajon a feltételek folyamatosan teljesülnek-e.

Fontos leszögeznem, hogy az Állami Számvevőszéknek nem feladata az állami politikák szakmai tartalmának kritikája, például annak bírálata, hogy az állam egy feladatot maga lát-e el vagy annak ellátását az önkormányzatokra, a szakmai kamarákra vagy vállalkozásokra bízza. Azt azonban feladatunk ellenőrizni és ennek alapján értékelni, hogy (1) az adott állami beavatkozás (például egy adókedvezmény vagy egy fejlesztési program) szabályozása előtt készültek-e hatástanulmányok, (2) teljeskörű-e a szabályozás, (3) meghatároztak-e egyértelmű célokat, (4) kialakították-e a végrehajtás megfigyelésének, ellenőrzésének és értékelésének a rendszerét, illetve (5) a rendszer úgy működik-e, mint ahogy tervezték vagy súlyos rendszerhibák jelentkeztek.

A fenti felsorolás nem jelenti azt, hogy minden ellenőrzésünk esetében erre a komplexitásra törekszünk. Tapasztalataink ugyanis azt mutatják, hogy már a szabályszerűségi ellenőrzések is képesek rámutatni olyan alapvető hiányosságokra, amelyeknek a megszüntetése közpénzek milliárdos megtakarítását jelentheti. Ugyanakkor a teljesítményellenőrzések gyakran azért nem hoznak számszerűsíthető eredményt, mivel „csak" azt tudják konstatálni, hogy az előre meghatározott mérhető célok és a hozzájuk kapcsolódó indikátorok hiánya, valamint az adatszolgáltatás hiányosságai miatt az ellenőrzött program eredményességét, gazdaságosságát és hatékonyságát nem lehetett megállapítani. A beruházások ösztönzésének egy fontos eszköze az állami garanciavállalás. Ezért ellenőriztük a Garantiqa Hitelgarancia Zrt. garanciavállalási tevékenységének eredményességét. Az ellenőrzésünk egyik súlyos megállapítása az volt, hogy megfelelő indikátorok hiányában nem mutatható ki, hogy a Garantiqa Hitelgarancia Zrt. által nyújtott kezességek milyen mértékben járultak hozzá a kitűzött célok (kis és közepes vállalkozások fejlődése, foglalkoztatás bővülése) megvalósításához.

Természetesen nem adjuk fel, azaz a közeli jövőben indítunk majd teljesítményellenőrzéseket is. Erre jó lehetőséget kínál az, hogy az INTOSAI (a Legfőbb Ellenőrző Intézmények Nemzetközi Szervezete) éppen a múlt év végén fogadta el a megújított nemzetközi ellenőrzési sztenderdeket. Ezekre építve az ÁSZ is korszerűsíti ellenőrzési módszertanát mindhárom fő ellenőrzési típusra, azaz a szabályszerűségi, a pénzügyi szabályszerűségi és a teljesítményellenőrzésre vonatkozóan.

Számvevőszéki ellenőrzés és versenyképesség

Az ÁSZ feladata kijelölni azokat a területeket, ahol a versenyképesség megteremtésének ellenőrzését kiemelten fontosnak tekinti. Mit jelent ez a gyakorlatban? Természetesen azt, hogy ellenőrzéseink jelentős részét erre a területre koncentráljuk. Élni kívánunk azonban azzal a lehetőséggel is, hogy az ÁSZ ellenőrzéseihez kapcsolódóan elemzéseket, tanulmányokat is készíthet. Ezért folytatjuk azt a másfél éve megkezdett gyakorlatot, hogy az ellenőrzéseink prioritási területeiről tanulmányokat készítünk, feltérképezve azokat a potenciális területeket, amelyek esetében a számvevőszéki ellenőrzéstől lényeges eredmények várhatóak.

A versenyképes tudás prioritási területen a képzés majdnem minden szintjét célszerűnek látszik ellenőrizni. További célzott ellenőrzéseket tervezünk a szakképzés területén, mivel ott az eddigi ellenőrzéseink sok anomáliát tárták fel. Nagy társadalmi haszonnal járhat ezért annak ellenőrzése, hogy a szakképzés rendszerének megújítása révén megszűntek-e ezek az alapvető diszfunkciók.

A regionális képző központok tevékenységét 2012-ben ellenőriztük. Azt állapítottuk meg, hogy a képző központok tevékenysége 2007-2010 között nem volt hatékony és eredményes. Ennek alapján javaslatokat tettünk az emberi erőforrások miniszterének. Remélhető, hogy a javaslataink nyomán megvalósuló intézkedések elősegítik majd, hogy a munkaerő-piaci képzések ne öncélúak legyenek, hanem hatékonyan járuljanak hozzá a képzésben résztvevők el-helyezkedéséhez az új szakmájukban.

Megkezdtük az állami felsőoktatási intézmények gazdálkodásának és működésének szabály-szerűségi ellenőrzését, amelynek a megállapításai - reményeink szerint - hasznos hozzájárulást jelentenek majd a felsőoktatás finanszírozási és szabályozási rendszerének korszerűsítéséhez. A képzés mellett a kutatás a versenyképes tudás megszerzésének és hasznosításának a másik területe. Ehhez kapcsolóan ellenőrizzük az MTA kutatóintézeteinek és a Vidékfejlesztési Minisztérium egyes agrárkutatási és génmegőrzési intézetének gazdálkodását. A kutatóintézeti hálózat e két nagyon fontos metszetének a szinte párhuzamos ellenőrzése szintén hasznos megállapításokhoz, javaslatokhoz vezethet.

A versenyképes tudás prioritási területhez sorolom a foglalkoztatást is, hiszen itt dől el, hogy a képzés során megszerzett tudást képesek-e az érintettek hasznosítani. Nem véletlen, hogy a közfoglalkoztatás ellenőrzése során a hozzá kapcsolódó képzési programok támogatási rendszerének hatékonyságát, eredményességét is ellenőriztük. A múlt év szeptemberében közzétett jelentésünkben azonban azt kellett megállapítanunk, hogy a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó képzésekre vonatkozóan az ellenőrzési időszak (2009 - 2011) alatt elkülönítetten és rendszerszerűen adatokat nem gyűjtöttek. Számszaki célkitűzések és az erre vonatkozó adatok hiányában a képzéseknek a támogatási rendszer eredményességéhez való hozzájárulása nem volt mérhető. Továbbá az adatok hiányában nem volt értékelhető a képzési programokban a területi elhelyezkedési lehetőségek figyelembe vétele és hatása a társadalmi, gazdasági leszakadás megakadályozására sem. Természetesen ez a megállapításunk sem marad következmények nélkül, hanem elkezdődik egy olyan információs rendszernek a kiépítése, amely lehetővé teszi a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó célok (ideértve a képzést is) teljesülésének nyomon követését.

Ebben a félévben egy másik fontos foglalkoztatáspolitikai eszköz, nevezetesen a foglalkoztatási célú adó- és járulékkedvezmények igénybevételének szabályszerűségi ellenőrzését kezdjük majd meg.

Az ellenőrök ellenőrzése

Annak ellenére, hogy a versenyképességgel összefüggésben csak öt prioritási területet határoztunk meg, joggal merül fel a kérdés, hogy miként tud az ÁSZ ennyi szerteágazó, komplex témakörben ellenőrzéseket folytatni. A releváns témakörök kiválasztásának egyik módszere a kockázatelemzés. A másik megközelítésmódunkat az európai uniós programok ellenőrzése kapcsán dolgoztuk ki. Nyilvánvalóvá vált ugyanis, hogy az ÁSZ nem lenne képes az európai támogatással megvalósuló több tízezer programot még szúrópróbaszerűen sem ellenőrizni.

Ugyanakkor ez nem is az ÁSZ feladata, hiszen erre megvannak a brüsszeli és a hazai ellenőrző szervezetek. Mégis szükségesnek láttuk, hogy az ÁSZ-nak is legyen egy reális, azaz ellenőrzésekkel alátámasztott képe az európai uniós források felhasználásának szabályszerűségéről. Mi lett a megoldás? Az, hogy nem a konkrét uniós támogatással megvalósuló programokat ellenőriztük külön, hanem azt a hazai szervezetrendszert, amely az uniós támogatások szabályos hazai lebonyolítására hivatott. Ennek keretében ellenőriztük - például - az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóságot és egy közreműködő szervezetet (ESZA Kht.). Ebben a félévben pedig a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség és a közreműködő szervezetek ellenőrzését kezdjük meg, azzal a szándékkal, hogy megállapításainkat a kormányzat a most kezdődő hétéves fejlesztési időszak szervezeti rendje véglegesítésénél hasznosítani tudja.

Az ÁSZ tehát ki tudja használni - nem a saját, hanem Magyarország javára - azt az alkotmányos helyzetét, amely szerint az Országgyűlés legfőbb pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerveként jogosult ellenőrizni más fontos államigazgatási, államhatalmi szervek gazdálkodását és működését. Ebbe a sorba tartozik a Gazdasági Versenyhivatal már említett ellenőrzése, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének visszamenőleges ellenőrzése és az Alapvető Jogok Biztosa Hivatalának erre a félévre tervezett ellenőrzése. A versenyképesség előtérbe állításával sor kerül majd több olyan intézmény ellenőrzésére is, amelyek az említett prioritási területeken meghatározó funkciókkal rendelkeznek.

Fenntartható fejlődés

A gazdasági fejlődés esetén nemcsak a növekedés ütemén van a hangsúly, hanem a fejlődés fenntarthatóságán is. Nemzetközileg is jellemző, hogy a legfőbb ellenőrző intézmények a fenntartható fejlődés élharcosainak számítanak. Az Állami Számvevőszék is kiveszi a részét ebből a nemzetközi munkából: az INTOSAI egy munkacsoportjában egy olyan alcsoport munkáját koordináljuk, amely a fenntartható fejlődés nemzetközi indikátorait igyekszik hasznosítani a számvevőszéki munkában.

A közelmúltban is voltak a fenntartható fejlődéshez kapcsolódó ellenőrzéseink, a jövőben pedig tovább szeretnénk bővíteni ezek körét. Úgy látom, hogy a nemzetközi versenyképesség és a fenntartható fejlődés követelményei nem állíthatóak egymással szembe. Már középtávon is azok az országok lesznek versenyképesek, amelyek hatékony megoldást találtak a légszennyezés csökkentésére, a vizek megóvására és általában a gazdaság zöldítésére. Célzott ellenőrzéseinkkel hozzá szeretnénk járulni ahhoz, hogy Magyarország is ezen országok közé tartozzon, azaz hazánkban ne csak az államadósság csökkenjen, ne csak a gazdasági növekedés gyorsuljon fel, hanem az állampolgárok minőségi életkörülményei, a jólétük is emelkedjen.

...

Domokos László az Állami Számvevőszék elnöke. A cikk Domokos Lászlónak a Magyar Pénzügyi Gazdasági Ellenőrök Közhasznú Egyesület Nógrád megyei szervezete rendezvényén tartott előadásának (2014. január 10.) írott változata.
.