2012. március 29. 15:28

Az államszámviteli rendszer újragondolása

Magyarországnak a gazdasági nehézségek leküzdéséhez a rövid távon érezhető hatással bíró intézkedéseken túl olyan átalakításokat is el kell indítania, amelyek a hosszú távon fenntartható fejlődést alapozzák meg. Az államszámviteli rendszer újragondolása egyike ezen feladatoknak.
Szikszainé Király Mária

Az Állami Számvevőszék és a Megyei Jogú Városok Szövetsége azt kezdeményezi, hogy a magyar államháztartási információs rendszer álljon át az elhatárolás alapú, a szakirodalomban más néven eredményszemléletűnek, illetve költségalapúnak nevezett számvitelre, természetesen oly módon, hogy abban bizonyos államháztartási sajátosságok továbbra is érvényesülni tudjanak.

A jelenlegi, módosított pénzforgalmi szemléletű számvitel anomáliái hosszan sorolhatók. A mostani elszámolási rendszer összességében nem tud valós képet mutatni a jövedelmezőségről, amely különösen a közfeladat ellátás hatékonyságának megítélését akadályozza. A költségelszámolás hiánya a feladatok valós költségeken alapuló ármegállapítását is lehetetlenné teszi. Az eszközök valós piaci értékéről sem nyújt megfelelő tájékoztatást a költségvetési szervek mérlege, továbbá problémás a közpénz felhasználás céljai (ágazati feladatok) szerinti számszaki adatok kimutatása is. A szakfeladat-rendben elszámolt kiadások önkormányzati szintű nettósított kimutatásának feltételei nincsenek megoldva a számviteli elszámolásokban, így a beszámolókban sem.

Hazánkban az államháztartási szervek egyedi elemi beszámolóinak összevont adatából csak nehezen határozható meg például az általános iskolai oktatásra, a gyermekétkeztetésre vagy önkormányzati szinten a városüzemeltetésre fordított kiadások értéke. Ez egyrészt a szakfaladat-rend bonyolultságával, az általános kiadások megosztásának hiányával, másrészt az államháztartáson kívüli gazdálkodó szervezetek eredményszemléletű számviteli elszámolásával van összefüggésben.

Az államháztartás gazdálkodásának főbb változásai

A részletekben való elmerülés előtt mindenképp érdemes végiggondolni, hogy milyen tényezők határozták meg az államháztartás információs rendszerének fejlődését, mi vezetett odáig, hogy ma már egyre sürgetőbb a változás.

Az államháztartás gazdálkodása az utóbbi évtizedekben jelentős változáson ment keresztül, a közszolgáltatásokban a mennyiségi igények mellett a minőségi szempontok is előtérbe kerültek. A teljesítményszemlélet érvényesítése megköveteli, hogy napjainkban a rendelkezésre álló erőforrások takarékos és hatékony felhasználását is szem előtt tartsuk a bevételek és kiadások egyensúlyának biztosításával egyidejűleg. Mindez a bevételek és kiadások pénzforgalmi rögzítésén túl szükségessé teszi a jövedelmezőség megítéléséhez szükséges számviteli információk meglétét is. Az államszámvitelnek konszolidált módon be kellene tudnia mutatni az állam és az önkormányzatok tulajdonában lévő vagyon valós piaci értékét, illetve az abban bekövetkezett változásokat is. A könyvvitelben rögzített gazdasági események egy vagyonértékesítés esetében jelenleg nem mutatják ki automatikusan, hogy az értékesítés veszteséggel vagy nyereséggel történt.

Az államháztartási információs rendszerére ezen felül a szupranacionális együttműködések, a vállalkozói szemlélet, illetve a generációk közötti arányos teherviselés elvének térnyerése, valamint a "governance" megközelítés jellemzővé válása gyakorolt hatást.

A szupranacionális együttműködések közül Magyarország számára az uniós előírások a leginkább meghatározóak, ahol az egyes tagországok számviteli rendszere a költségalapú szemlélet irányába mozdult el. Ezt elsősorban az ösztönözte, hogy az Európai unióban alkalmazott statisztikai rendszer ESA-95 módszertanában előírt adatok előállítása a pénzforgalmi szemlélet által szolgáltatott adatokból csak korrekciókkal biztosítható, amely így pótlólagos munkaráfordítást igényel a kormányzattól, továbbá a megbízható adatok szolgáltatása számbavételi kockázatot hordoz.

Előtérbe kerültek a magánszolgáltatók

Fontos változás az is, hogy a korábban tradicionálisan közszféra által ellátott közfeladatok biztosítása egyre gyakrabban kerül át a magánszférához, illetve az államháztartáson kívüli szervezetekhez. Ez egyrészt a vásárlói igények differenciálódásával, másrészt a méret- és a költséghatékonyság követelményével van összefüggésben. A magánszolgáltatók feladatellátásának egyre gyakoribbá válásával a közszolgáltatások nyújtásakor mind szélesebb körben eredményszemléletű számvitelben történik a bevételek és kiadások, illetve költségek elszámolása, vagyis előtérbe került a vállalkozói szemlélet.

A közfeladatok kiszervezésének központi kérdése, hogy mikor mekkora a "társadalmi szükséglet kielégítésének" ára. Fontos annak egyszerű, számviteli adatokon nyugvó eldönthetősége, hogy piaci vagy államháztartási keretek között olcsóbb egy-egy feladat ellátása. Ezt az elvárást pedig a pénzforgalmi államháztartási számvitel nem tudja kiszolgálni, mivel ahhoz az államszámvitelben is költségalapú információk előállítása szükséges.

A jelenbeli jólétet nem szabad a jövő generáció terhére megvalósítani

Az alcímben szereplő alapelv egyre szélesebb körben elfogadott, ami azzal jár, hogy tisztában kell lenni a jövő terhére vállalt kötelezettségekkel, hiszen ezek értéke mutatja meg a jövő generációkra háruló terheket. A kötelezettségek értékének pontos ismeretében lehet felkészülni a jövőben teljesítendő kiadásokra, amelynek nyilvántartása a pénzforgalmi szemléletben alapvetően eltér az elhatárolás alapú szemléletben történő elszámolástól. Ma már alapelvárás az államháztartással szemben a korábban inkább az üzleti világra jellemző úgynevezett "3E" követelmény (governance megközelítés). Ez azt jelenti, hogy államháztartás gazdálkodásában is érvényesülnie kell gazdaságosság (economy), hatékonyság (efficiency) és eredményesség (effectiveness) követelményének. Ezeket az elvárásokat már több éve az államháztartási törvény is nevesíti.

Magyarországon ma az államháztartási számvitel „módosított teljesítményszemléletű", amely leginkább a szakirodalomban megjelenő módosított pénzforgalmi szemléletre hasonlít.

Ez a szemlélet elsősorban azt képes bemutatni, hogy az adott államháztartási egység mennyi pénzt költött el, továbbá a maradványelszámolás bizonyos mértékig kezeli az időbeli elhatárolásokat. Jelentős kockázatot jelent a pénzforgalmi számvitelben a felmerülő kiadások elszámolásának időbeli befolyásolhatósága. Mivel a kötelezettségek elszámolásának időpontja a pénzforgalmi számvitelben a kiegyenlítés időpontja, ezért például egy szállítói számla kifizetésének rögzítése akár a következő költségvetési évre is átvihető, amely így javítja az adott költségvetési év pénzforgalmi egyenlegét. Ebből adódhatott például egy olyan helyzet, hogy miközben a beszámolóban az önkormányzat pénzforgalmi egyenlege biztosított volt (a bevételek és kiadások egyensúlyban voltak), a ki nem fizetett számlák miatt a döntéshozók figyelmét elkerülve az adósságállomány mégis megugrott. A pénzforgalmi számvitelben a kötelezettségek, elsősorban a szállítók ilyen kezelése miatt az államháztartási szervek által előállított szolgáltatások költsége lényegesen kisebbnek tűnik, mint amennyibe azok valójában kerülnek. Hasonló problémákkal találkozhatunk a követelések elszámolásakor is.

A jelenlegi nyilvántartási és beszámolórendszer hiányosságai

Pénzforgalmi szemléletben a követelések és kötelezettségek számviteli nyilvántartása hiányosságainak kiküszöbölése érdekében az államháztartási szervek előálló fizetési kötelezettségeik értékét megpróbálják előre jelezni, erre szolgál egyrészt a kötelezettségvállalások nyilvántartása, másrészt a likviditási terv. Ezekben, továbbá az analitikákban való nyilvántartás miatt nagy a veszélye a pontatlanságnak és a részleges nyilvántartásnak.

A kiadások között az értékcsökkenés rögzítése is csak formálisan történik meg, mivel az amortizáció nem jár tényleges pénzmozgással. Elszámolására amiatt kerül sor, hogy a mérlegben kimutatott nettó eszközérték megállapítható legyen. Az eszközök használati időtartama alatt az értékcsökkenés formailag ugyan elszámolásra kerül, de ennek nincs valós gazdasági hatása, mivel nem kapcsolódik ahhoz finanszírozási rendszerbeli elem. Az államszámvitel jelenleg, elsősorban rövid távú szemlélete miatt nem foglalkozik az eszközök pótlásának kérdésével. A finanszírozással együtt járó amortizáció funkciója éppen az eszköz pótlása lenne a használati idő egyes éveiben felhalmozott értékcsökkenés összegéből.

A jelenlegi nyilvántartási és beszámolórendszer nem képes a vagyon valós piaci értékét bemutatni sem. A vagyongazdálkodás eredményességét rontja, hogy az értékcsökkenést nem az eszközök elhasználódásnak megfelelően kell meghatározni, hanem eszköztipusonként meghatározott nagyságú, diktált kulcsok alkalmazásával állapítják meg. Sok az államháztartási szervezetek használatában lévő nullára írt eszköz is, amelynek piaci értéke ugyancsak nem kerül kimutatásra a mérlegben.

A bekerülési érték, mint egyszeri ráfordítás sem határozható meg pontosan. Jellemzően a saját megvalósításban, alkalmazottak, vagy közfoglalkoztatottak által elvégzett feladatokra fordított kiadások bekerülési értékként történő elszámolása marad el.

A tényleges vagyonállomány bemutatásában is számtalan probléma jelentkezik. A vagyonról készített nyilvántartási rendszer pontosságának feltétele a vagyonkimutatások megfelelő részletezettsége, illetve tartalma, a naprakész nyilvántartási és beszámolórendszer biztosítása. A vagyonról vezetett nyilvántartásokkal szemben elvárás a benne szereplő vagyonelemek bizonyos időközönkénti felmérése, pontos számbavétele. Mindez egyrészt a leltározási tevékenységet, másrészt pedig a vagyontárgyak piaci értékre történő át- vagy felértékelését jelenti, azonban jelenleg mindkét terület kívánnivalót hagy maga után a költségvetési szférában.

A pénzforgalmilag teljesített kiadások rögzítése mellett az adott feladat költsége, ráfordítása sem határozható meg. A két szemléletben rögzített kiadási és költségadatok között ugyanis az átfordítás igen bonyolult és inkább csak becslésnek, mint pontos elszámolásnak tekinthető. A költségek ismerete nélkül az árak kalkulációja nehézkes és a forrásallokáció sem lehet hatékony. A költségvetési szféra menedzsmentje ugyanis információ hiányában nem tudja mérlegelni, hogy a különböző feladatok ellátása ténylegesen mennyibe kerül. Emiatt viszont nem lehet eldönteni, hogy az adott szolgáltatás nyújtásakor épp a saját előállítás, vagy inkább a vásárlás a racionális döntés.