Tanulmányok, előadások

Az egyenlőtlenségek csökkentését célzó programok eredményességének ellenőrizhetősége

2021. március 9. 07:00:01
Az ENSZ által elfogadott fenntartható fejlődési célok egyike az országok közötti és országokon belüli egyenlőtlenségek csökkentése. Magyarországon számos olyan intézkedés született, amelyek az országon belüli egyenlőtlenségek csökkentését is szolgálják. Ezért az Állami Számvevőszék munkatársai megvizsgálták, hogy ezen intézkedések eredményességének számvevőszéki ellenőrzése révén bemutatható-e Magyarország hozzájárulása az ENSZ célkitűzésének megvalósításához.

Dr. Pulay Gyula

Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) nemcsak a közpénzek elköltésének szabályosságát ellenőrizheti, hanem az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény felhatalmazása alapján, a közpénzek felhasználásának gazdaságosságát, eredményességét és hatékonyságát is ellenőrzi. Az ilyen ellenőrzéseket teljesítményellenőrzésnek nevezik. A teljesítményellenőrzés alapelvei szerint a közszférában eredményesség alatt a célok elérését, illetve az elérés mértékét értjük. Következésképpen az intézkedések, programok eredményessége ellenőrzésének az a feltétele, hogy legyenek kitűzött célok, a célok megközelítését számszerűen kifejező indikátorok, és azok kiszámításához megbízható adatok álljanak rendelkezésre. Az ÁSZ elemzése ezeknek a feltételeknek a meglétét vizsgálta az egyenlőtlenségek mérséklését szolgáló programok esetében. Az elemzés következtetéseinek ismertetése előtt fontos áttekintenünk az előzményeket!

Az ENSZ közgyűlése 2015-ben fogadta el a "Világunk átalakítása: fenntartható fejlődési keretrendszer 2030 (Agenda 2030)" című dokumentumot. A világméretű fenntartható fejlődési és fejlesztési keretrendszer 17 db, 2030-ig elérendő célt (angol rövidítése: SDG) és 169 részcélt határozott meg. Ezek közül a 10. SDG célterülete az országokon belüli és az országok közötti egyenlőtlenségek csökkentése. A Legfőbb Ellenőrző Intézmények Nemzetközi Szervezete (INTOSAI), amelynek az ÁSZ is tagja, 2016-ban tartott Kongresszusán stratégiai célkitűzéseinek egyikeként határozta meg az SDG-k elérésének elősegítését - és ennek egyik eszközeként jelölte meg, hogy tagszervezetei ellenőrzik a saját országuk számára releváns fenntartható fejlődési célok nemzeti szintű megvalósítását - és ezzel hozzájárulását az ENSZ által kinyilvánított célok eléréséhez.

Az ENSZ minden részcélhoz legalább egy mérhető indikátort rendelt. Az elemzés készítéséig összesen 231 indikátort fogadott el az erre illetékes testület. Ugyanakkor az ENSZ nem írta elő ezen indikátorok alkalmazását a tagállamok számára, hanem lehetővé tette, hogy a saját körülményeiknek és céljaiknak jobban megfelelő, ún. helyettesítő indikátorokat használjanak. Ennek következtében az ENSZ céljai és a hozzájuk rendelt indikátorok, valamint az egyes országok nemzeti céljai és indikátorai között nincs automatikus egyezőség. Következésképpen fel kell tárni, hogy melyek azok a magyar célok és indikátorok, amelyek megfeleltethetőek az ENSZ részcéloknak és indikátoroknak, mert csak ez biztosítja, hogy a magyar intézkedések és programok eredményének ellenőrzése alapján az ÁSZ számszerűsíteni tudja azok hozzájárulását a releváns SDG részcél eléréséhez.

Példaként nézzük az SDG 10.2 részcélt, amely az "egyetemes társadalmi, gazdasági és politikai befogadás előmozdítását" rögzíti célként. Az ENSZ Fenntartható fejlődési céljait egyetemes jelleggel fogalmazták meg, míg a nemzeti célok egy-egy adott ország körülményeit veszik figyelembe. Ezért az ENSZ célok és a nemzeti célok teljes tartalmi egyezése nagyon ritka. Magyarországon az idézett ENSZ célkitűzés, mint a társadalmi felzárkózás elősegítése fogalmazódott meg, már jóval az SDG-k meghirdetése előtt. Magyarország Kormánya 2011-ben elfogadta a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiát, majd 2014-ben annak megújított változatát a Magyar Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiát (MNTFS). Módszertani szempontból ez azt jelenti, hogy van az SDG 10.2. részcélnak megfeleltethető magyar célkitűzés, azaz rátérhetünk a cél elérését jelző indikátorok megfeleltetésének vizsgálatára.

A 10.2 részcél indikátoraként az ENSZ a mediánjövedelem 50 százaléka alatt élők arányát alkalmazza nemek, életkor, a fogyatékkal élők szerinti bontásban. Az elemzés feltárta, hogy van ennek megfeleltethető magyar indikátor, mivel a Központi Statisztikai Hivatal (KSH) fenntartható fejlődési mutatóként alkalmazza és rendszeresen kiszámolja a relatív jövedelmi szegénységi arányt, ami nem más, mint a mediánjövedelem 60 százaléka alatt élők aránya. Ezt a mutatót a KSH kiszámolja nem, életkor, gazdasági aktivitás, háztartástípusok, lakás-használat jogcíme és roma/nem roma szerinti bontásban is. Az ENSZ és a hazai indikátor nagyfokú hasonlóságot mutat. A kettő közötti technikai különbséget, miszerint az ENSZ a mediánjövedelem 50%-át, míg a KSH a mediánjövedelem 60%-át veszi alapul az egyenlőtlenség meghatározásánál, áthidalja az, hogy a KSH az ENSZ mutató szerinti statisztikai kimutatást is készít. Következésképpen az indikátorok oldaláról is megvan a lehetőség annak a számszerű kimutatására, hogy Magyarország a mediánjövedelem 50 százaléka alatt élők arányának csökkentése révén milyen mértékben járult hozzá az SDG 10.2 részcél megközelítését jelző ENSZ indikátor értékének javulásához. Ezt a statisztikai kimutatást nemek és életkor szerinti bontásban is el lehet készíteni. Ehhez azonban nincsen szükség számvevőszéki ellenőrzésre.

Az ÁSZ teljesítményellenőrzésének a hozzáadott értékét az jelentené, ha az egyenlőtlenségek csökkentését (is) szolgáló konkrét programok számvevőszéki ellenőrzése révén mutatná ki, hogy e - nagyrészt közpénzből finanszírozott - programok milyen mértékben járultak hozzá a magyar (és ezen keresztül az ENSZ) indikátor értékének javulásához. Az ÁSZ elemzése azt tárta fel, hogy a magyar programok számára több, a programok eredményességét jelző indikátort határoztak meg, és ezek alakulását rendszeresen nyomon követik. Közülük több olyan is van, amelynek a javulása hozzájárul a nemzeti szintű indikátor javulásához is. Ilyen például a munkaerő-piacról tartósan kiszorult személyek közül a foglalkoztatás esélyeit javító programokba belépők száma, illetve a programot követően sikeresen elhelyezkedők aránya. Ezeknek az indikátoroknak a javulása ugyanis azt jelzi, hogy az addig munka nélkül élő emberek esélyt kaptak munkajövedelem megszerzésére, és ezáltal arra, hogy jövedelmük a mediánjövedelem 50 százaléka fölé kerüljön. Látható, hogy ez a hozzájárulás több áttételen keresztül valósul meg, és pozitív hozzájárulását más tényezők tompíthatják. Ennek ellenére a számszerű célok és az ennek megközelítését mérő indikátorok megléte, valamint a kiszámításukhoz szükséges megbízható adatok rendelkezésre állása fontos feltételét jelenti a számvevőszéki teljesítményellenőrzésnek.

Az MNTFS is meghatároz a szegénység és a társadalmi egyenlőtlenség csökkentését mérő indikátorokat. Ezeket rendszerezi az 1. számú táblázat. A táblázatból kiolvasható, hogy az MNTFS a társadalmi egyenlőtlenségek csökkentését a szegénységben élők, illetve a szegénység kockázatának kitettek arányának mérséklésével próbálja elérni, és ennek meghatározó eszköze a munkaerőpiacról tartósan kiszorultak foglalkoztatásának elősegítése. Ennek a stratégiának az eredményeit az ÁSZ egy korábbi jelentése (1) is megállapította, illetve egy elemzése (2) is bemutatta.

Az egyenlőtlenségek csökkentését célzó programok eredményességének ellenőrizhetősége


Ennek az indikátorrendszernek is van olyan eleme, amely az SDG 10. egy másik indikátorának részben megfeleltethető. Az SDG 10.3 részcél célterülete az esélyegyenlőség biztosítása és a diszkrimináció megszüntetése. Az ehhez rendelt indikátor a következő: "A népesség azon aránya, amely az elmúlt 12 hónapban személyesen érzett hátrányos megkülönböztetést vagy zaklatást (a nemzetközi emberi jogi jogszabályok szerint tiltott megkülönböztetés alapján)". Ezzel összhangban az MNTFS indikátorai között is megtalálható a "Szubjektív diszkriminációs érzet a 19-64 évesek körében" elnevezésű indikátor. Ehhez a KSH közvetlenül szolgáltat adatot az illetékes hatóságnak a "Hátrányos helyzetű csoportok a munkaerőpiacon" című kiegészítő kérdőív (3) kérdéseire adott válaszok alapján. Maga az indikátor elnevezése is jelzi, hogy szubjektív érzetet próbálnak megragadni, ami nagyon fontos momentuma a társadalmi egyenlőség kérdésének, de szubjektivitásánál fogva kevéssé alkalmas indikátora egy számvevőszéki teljesítményellenőrzésnek, amely maximális objektivitásra törekszik.

Az ÁSZ elemzése azt tárta fel, hogy az MNTFS további indikátorai nem az SDG 10. indikátoraival, hanem más SDG-k indikátoraival rokoníthatóak. Az ENSZ fenntartható fejlődési céljai ugyanis nem különülnek el élesen egymástól. Egy-egy célkitűzés kicsit módosított formában, eltérő fókusszal több SDG célterületen is megjelenik. Az SDG 10. tartalmában az alábbi fenntartható fejlődési célterületekhez kötődik még:
  • SDG 1. a szegénység valamennyi formájának felszámolása mindenhol,
  • SDG 2. az éhezés megszüntetése,
  • SDG 3. az egészséges élet biztosítása és a jóllét előmozdítása minden korosztály valamennyi tagjának,
  • SDG 4. az inkluzív, méltányos és minőségi oktatás biztosítása, valamint az élethosszig tartó tanulás lehetőségeinek elősegítése mindenki számára,
  • SDG 5. nemek közötti egyenlőség.
Például az MNTFS által alkalmazott, a szegénységben élők arányára vonatkozó indikátorok az SDG 1. "A nemzeti szegénységi küszöb alatt élő népesség aránya nemek és életkor szerint" indikátorának feleltethető meg.

A fentiekből az következik, hogy a tervezett teljesítményellenőrzések során az Állami Számvevőszéknek nem szükséges, de nem is feltétlenül célszerű az Agenda 2030 felépítésének logikáját követni. Sokkal életszerűbb megközelítésnek látszik, ha az ÁSZ ellenőrzései a magyar stratégiák - jelen esetben az MNTFS - célrendszeréhez igazodnak, az ezek megvalósítását szolgáló, közpénzből megvalósított programok eredményességét értékelik. Az értékelésnek azonban Magyarország nemzetközi elismertségének szempontjából is fontos aspektusa annak számszerű bemutatása, hogy Magyarország milyen módon és mértékben járult hozzá az ENSZ által kinyilvánított fenntartható fejlődési célok megvalósulásához. Ilyen megállapítások megtételének fontos feltétele az ENSZ indikátorok és a magyar indikátorok megfeleltetése. Ezért célszerű, hogy az ÁSZ mélyreható elemzésekkel tárja fel a megfeleltethetőség mértékét, és arra ösztönözze a hazai programok megvalósításáért felelős szervezeteket, hogy a programok indikátor rendszereinek kialakításánál az objektív, nemzetközi összehasonlíthatóság feltételeinek megteremtését is vegyék figyelembe.


Dr. Pulay Gyula az Állami Számvevőszék felügyeleti vezetője


Jegyzetek:

(1) Jelentés - A szegénységi küszöb alatt élők felemelésére tett intézkedések ellenőrzése (20060, 2020.06.26.)

(2) "A COVID-19 járvány közpénzügyi hatásainak értékelése" című elemzés "A szegénységi kockázatok növekedése és a szociális rendszer ütésállósága" című fejezete, amely alapján "A munkahelyek megőrzése és újak teremtése az elsődleges feladat" című cikk jelent meg a Pénzügyi Szemle Online-on.

(3) Ez a kérdőív a Munkaerő-felmérés mintájába kijelölt háztartásoknál az alapfelvétellel egy időben kerül lekérdezésre



Hozzászólások

A kommenteléshez előbb kérjük lépjen be!

Belépés az oldalra