Tanulmányok, előadások

Egymást erősítő makrogazdasági és költségvetési folyamatok - ÁSZ-elemzés 2017 második félévéről

2018. június 14. 11:01:01
Az Állami Számvevőszék elemzést készített 2017 második félévének költségvetési folyamatairól. Az elemzés rámutatott: a költségvetéssel szembeni jogszabályi követelmények teljesültek, mivel a GDP-arányos államadósság csökkent, az uniós módszertan szerint számított hiány pedig mindössze a GDP 2 százalékát tette ki. A költségvetési célok megvalósítását megalapozta, hogy a GDP a kormányzati prognózishoz közeli mértékben növekedett, a beruházások, az átlagkeresetek és a megtakarítások szintje pedig a vártnál is kedvezőbben alakult - hozzájárulva ahhoz, hogy az adóbevételek a tervezetthez nagyon közeli mértékben teljesüljenek. Az Európai Uniótól várt bevételek ugyanakkor elmaradtak a várakozásoktól, míg az uniós programok kiadásai emelkedtek, így - nagyrészt ennek hatására - a pénzforgalmi hiány több mint 800 milliárd forinttal meghaladta a tervezett mértéket.

A Költségvetési Tanács félévente véleményt nyilvánít a központi költségvetésről szóló törvény végrehajtásának helyzetéről és az államadósság várható alakulásáról. Az Állami Számvevőszék a Költségvetési Tanács munkáját elemzések készítésével támogatja. E feladatköre keretében készítette el az ÁSZ elemzését a 2017. második félév költségvetési folyamatairól. Az elemzés célja az, hogy a 2017. évi - azon belül külön a második félévi - költségvetési és makrogazdasági adatok alapján értékelje a lezajlott gazdasági folyamatoknak a költségvetési célok elérésére gyakorolt hatását.

Az ÁSZ Magyarország 2017. évi központi költségvetési törvényjavaslatát 2016-ban véleményezte. Megállapította, hogy az ellenőrzött kiadási előirányzatok 99,2%-a, az ellenőrzött bevételi előirányzatok 99,9%-a megalapozott. A hiányra és az adósságra vonatkozó előírások betartását nem ítélte kockázatosnak. Ugyanakkor felhívta a figyelmet arra, hogy a kormányzati szektor strukturális egyenlegének számított mértéke kedvezőtlenebb a középtávú költségvetési hiánycélnál, azaz - a törvényi előírás ellenére - nincs összhangban a középtávú költségvetési cél elérésével. A költségvetési cél teljesülése szempontjából általános kockázatként jelezte, hogy a kiadási előirányzatok 53,3 százaléka ún. felülről nyitott, azaz törvénymódosítás nélkül túlléphető előirányzat. Az ÁSZ rámutatott arra, hogy a tartalékok több elemű rendszere, javítja a költségvetés végrehajtásának biztonságát és rugalmasságát. Következésképpen az ellenőrzés által feltárt kockázatok e tartalékok felhasználásával kezelhetőek.

A 2017. évi költségvetési törvényt 2017. július 1-jei hatállyal a 2017. évi LXXXVI. törvény módosította. A módosításra egyrészt a Kormány által a Versenyszféra és a Kormány Állandó Konzultációs Fórumán 2017. évben megkötött bérmegállapodás alapján került sor, amely 2017-ben a minimálbér 15%-os és a garantált bérminimum 25%-os emelését, illetve ezzel párhuzamosan a munkaadói terhek csökkentését, a társasági adókulcs egyszámjegyűvé (9%) tételét tette lehetővé. A kedvező gazdasági folyamatok következtében várt magasabb adóbevételek alapján módosították a bevételi előirányzatokat. A TB Alapok előirányzatainak módosítását egyrészt a szociális hozzájárulási adó 2017. január 1-jétől 27%-ról 22 %-ra történő mérséklése miatti bevételkiesés, másrészt a táppénz- és a GYED-kiadások várható túlteljesülése indokolta. E módosítást figyelembe véve az elemzés azt vizsgálja, hogy a költségvetési törvényben elfogadott eredeti előirányzathoz, illetve - ha a fenti törvénymódosítás az előirányzatot érintette, akkor - a törvényi módosított előirányzatokhoz képest a tényleges teljesülés miként alakult.

A 2017-2021 közötti időszakra vonatkozó Konvergencia Programban közölt makrogazdasági prognózissal összhangban a kormányzat a költségvetési törvény évközi módosításakor a GDP 2017-re becsült növekedését 4,1%-ra változtatta, és módosította több más makrogazdasági mutatószám előrejelzését is.

A 2017. évi költségvetési törvény módosítását követően kialakult helyzetet az ÁSZ a 2017. I. félévi költségvetési folyamatokról készített elemzésében értékelte. Megállapította, hogy az Országgyűlés által jóváhagyott évközi előirányzat módosítások figyelembe vették a makrogazdasági tényezők változását és összességében javították az előirányzatok, valamint együttesen a költségvetés teljesíthetőségét. Az elemzés a forgalmi adók esetében jelzett 70-90 milliárd forintos alulteljesülései kockázatot. Az elemzés azt valószínűsítette, hogy a pénzforgalmi hiány meghaladja majd a tervezett értékét, kiemelve, hogy ennek alakulását alapvetően az uniós támogatásokhoz kapcsolódóan az év során teljesülő bevételek és kiadások egyenlege befolyásolja. (A kormányzati szektor eredményszemléletű egyenlegét azonban nem rontják az uniós bevételek tárgyidőszakon túli beérkezése miatt megelőlegezett támogatások.)

A 2017. évi költségvetési folyamatok alakulása azt mutatja, hogy az ÁSZ a költségvetési törvényjavaslat, illetve a költségvetési törvény módosításának kockázatait reálisan értékelte. Bár a 2017. évi költségvetés pénzforgalmi hiánya - elsősorban az uniós bevételek tervezett kisebb mértékű beérkezése miatt - meghaladta a tervezett mértéket, az uniós módszertan szerint számított hiány a tervezettnél kedvezőbben alakult. Külön kiemelendő, hogy az adóbevételek közel száz százalékra teljesültek. A tartalékok felhasználása és a Kormány átcsoportosítási lehetőségei következtében az elért megtakarításokat más fontos célokra lehetett felhasználni. Az uniós források megelőlegezése révén enyhíteni lehetett az uniós programozás ciklikus hatásait, és előre lehetett hozni fontos fejlesztéseket. A költségvetési folyamatok stabilitását megalapozta a kormányzati prognózisokhoz közeli mértékű dinamikus gazdasági növekedés. A továbbiakban a folyamatok néhány érdekes összefüggését emeljük ki.

A költségvetési célok elérését segítő makrogazdasági folyamatok

A kormányzatnak a makrogazdasági folyamatokra vonatkozó eredeti (a költségvetési törvényjavaslat mellékleteként benyújtott), valamint a Magyarország 2017-2021 évi konvergencia programjában rögzített előrejelzéseit az 1. táblázatban foglaltuk össze. A táblázat utolsó oszlopában feltüntettük a tény adatokat is a KSH előzetes adatai alapján.

A táblázatból leolvasható, hogy a GDP növekedési üteme 2017-ben a Konvergencia Program 2017-re vonatkozó előrejelzésétől mindössze 0,1 százalékponttal maradt el, és lényegesen meghaladta az eredetileg prognosztizált mértéket. A kormányzati prognózissal megegyező mértékű, dinamikus GDP növekedés volt az egyik legfontosabb tényezője a költségvetési célok teljesülésének.

A többi makrogazdasági mutató esetében már jelentősebbek a kormányzati prognózis és a tényleges megvalósulás közötti különbségek. A fogyasztói áraknak a becsült értéket meghaladó emelkedése hozzájárult a költségvetési bevételek növekedéséhez. Ugyanakkor a magasabb infláció következtében az év végén a nyugdíjak további megemelésére volt szükség. Kedvező, hogy az átlagkeresetek közel 13 százalékos emelkedése ellenére az infláció mérsékelt maradt.

Az előre jelzettnél 0,8 százalékponttal magasabb infláció is hozzájárulhatott ahhoz, hogy a háztartások fogyasztása 2,0 százalékponttal alacsonyabb lett a prognózisnál. A fogyasztás becsültnél alacsonyabb - bár így is számottevő, és a GDP növekedési ütemével közel megegyező mértékű - növekedésének a fő oka azonban nem ez volt, hanem az, hogy a lakosság megtakarításai 2017-ben is igen dinamikusan emelkedtek. A háztartások nettó pénzügyi vagyona 2016. december 31-éről 2017. december 31-ére 3262,3 Mrd Ft-tal, 9,1%-kal emelkedett a pénzügyi eszközök 3278,4 Mrd Ft-os, 9,1%-os növekedésének, valamint a kötelezettségek 16,1 Mrd Ft-os, 0,04%-os csökkenésének hatására. A háztartások nettó pénzügyi vagyonának alakulását 2013 és 2017 között az 1. ábra mutatja be.

Figyelemreméltó, hogy a háztartások nettó vagyonának a növekedési üteme 2016-hoz képest annak ellenére sem csökkent, hogy a háztartások kötelezettségeinek csökkenése már alig járult hozzá a nettó vagyon növekedéséhez. Ez a korábbi évekhez képest igen számottevő változás, hiszen 2010 után a korábban felvett (devizaalapú) hitelek törlesztése következtében jelentősen mérséklődött a háztartások kötelezettségállománya, hitelt pedig a lakosság alig-alig vett fel. Ezzel szemben 2017-ben már megélénkült a lakossági hitelfelvétel, azaz joggal lehetett feltételezni, hogy a háztartások nettó pénzügyi vagyonának a növekedése üteme lassulni fog. Nem ez történt, hanem bruttó keresetek növekedése jelentősen növelte a megtakarítási hajlandóságot is, azaz a lakosság jövedelemnövekményének számottevő részét megtakarította, azaz nem fogyasztotta el. A lakossági megtakarítások dinamikus növekedése jótékonyan hatott az infláció alakulására is.

A háztartások fogyasztásának a tervezettnél lassúbb bővülését a bruttó állóeszköz-felhalmozásnak a rendkívül dinamikus, a becsült értéket 65 százalékkal meghaladó növekedése kompenzálta. Látni fogjuk, hogy ehhez hozzájárult az uniós programok kifizetéseinek a felgyorsítása is.

A növekedés összetevőinek ez a változása azonban hozzájárult az import tervezettnél gyorsabb növekedéséhez, mivel a beruházások importtartalma összességében magasabb, mint a lakossági fogyasztásé. Az export bővülése azonban lépést tudott tartani az import növekedésével, így az import és az export növekedésének üteme nem sokkal tért el az előrejelzéstől. A 2,6 százalékpontos ütemkülönbség - szemben a tervezett 1,4 százalékponttal -, azonban már elég volt ahhoz, hogy a nettó export negatív legyen, és ilyen módon csökkentse a gazdasági növekedés ütemét.

A prognózishoz közel álló gazdasági növekedés elsősorban a költségvetés bevételi oldalára volt kedvező hatással, aminek következtében a költségvetés adóbevételei nagymértékben megközelítették a törvényi előirányzatokat. Ezt mutatja be a 2. táblázat.

A táblázatból leolvasható, hogy a vállalkozások és a lakosság befizetései esetében az előirányzattól való eltérés egy százalék alatti, és a fogyasztáshoz kapcsolt adók esetében is alig haladja meg az egy százalékot. Az általános forgalmi adó szinte „fillérre" teljesült. A legnagyobb elmaradás a jövedéki adónál mutatkozott, de az sem érte el az öt százalékot.

Elsősorban a dinamikus gazdasági növekedésnek köszönhető az is, hogy az államadósság-mutató 2017-ben csökkent 2016-hoz képest, mivel a kormányzati szektor konszolidált - és a törvényben meghatározottak szerint - korrigált adósságának a 7,0 százalékos növekedése mellett a GDP nominális értékben 7,8 százalékkal nőtt. A kettő eredőjeként az államadósság-mutató 73,9 százalékról 73,4 százalékra csökkent.

A költségvetési intézkedéseknek a gazdasági növekedést élénkítő hatása

A költségvetés stabilitása a növekedést segítő gazdasági környezet egyik legfontosabb eleme. Ebből a szempontból kedvezően értékelhető, hogy 2017-ben csak egyszer módosult a költségvetési törvény, de ez a módosítás sem tartalmazott szigorító intézkedéseket. Évközi költségvetési zárolásokra sem került sor, így a költségvetési szervek akadálytalanul eleget tudtak tenni szerződéses kötelezettségeiknek.

A gazdasági növekedés szempontjából kedvező, hogy a költségvetési egyensúly megtartására úgy került sor, hogy közben a társasági adó, és a szociális hozzájárulási adó mértéke is jelentősen csökkent.

Külön említést érdemel az uniós támogatással megvalósuló programok finanszírozásának a hatása. A 2017. évi költségvetés már eleve rekord összegű (2 239,2 Mrd Ft) kiadási előirányzatot tartalmazott. A költségvetés végrehajtása során - a Kormány döntései következtében - a kiadások túlteljesültek, annak ellenére, hogy az Európai Uniótól várt bevételek jelentősen elmaradtak az előirányzott mértéktől. (Ezt foglalja össze a 3. táblázat.) Ennek következtében a költségvetés pénzforgalmi egyensúlya 846,1 Mrd forinttal romlott. Ebből azonban az uniós bevételek 430 Mrd forint összegű megelőlegezése nem rontotta a kormányzati szektornak az uniós módszertan szerint számított egyenlegét. A 2555,3 Mrd Ft összegű kiadás jelentős része a versenyszférába áramlott vagy a költségvetési szektor beruházásait növelte. Például a legnagyobb összegű (438,1 Mrd Ft) kifizetésre a Gazdaságfejlesztés és Innovációs Operatív Program keretei között került sor, amely így elérte a teljes hét éves időszakra előirányzott összeg 78,2 százalékát.

Említést érdemel a költségvetés tartalékainak a gazdaságra gyakorolt hatása is. Az ÁSZ az elmúlt években a költségvetési törvényjavaslatok véleményezése során rendre kiemelte a megfelelő tartalékok szükségességét, hiszen ezek növelik a költségvetés rugalmasságát, és általuk elkerülhető az, hogy rendkívüli körülmények bekövetkezése esetén utólag kelljen megszorító intézkedéseket alkalmazni, például kifizetéseket zárulni, vagy adókulcsokat emelni. Talán nem szerénytelenség az ÁSZ tanácsadó tevékenységének is tulajdonítani azt, hogy a 2017. évi költségvetés négyelemű tartalékrendszert tartalmazott:

- az ún. rendkívüli kormányzati intézkedések előirányzatot, amely - nevének megfelelően - azt a célt szolgálja, hogy a költségvetés tervezésekor még nem látott kiadásokat finanszírozzanak belőle;

- az Országvédelmi Alapot, amely neve alapján arra hivatott, hogy a külső körülmények kedvezőtlen változása esetére biztosítson tartalékot, vagy még általánosabban a bevételek elmaradása esetén ne kerüljön felhasználásra;

- az egyes költségvetési fejezetek általános tartalékát,

- az egyes költségvetési fejezetek stratégiai tartalékát.

A költségvetés tartalmaz még ún. céltartalék előirányzatot is, de ezt nem soroljuk a tartalékok közé, mivel ezek mögött már konkrét elkötelezettségek vannak, amelyeket azonban még a tervezés fázisában nem osztottak szét a költségvetési fejezetek között. A tartalékok 2017. évi előirányzatait a 4. táblázatban foglaltuk össze.

A táblázatból leolvasható, hogy a tartalékokat az év folyamán teljes körűen felhasználták. Erre azért kerülhetett sor, mert a költségvetés egyenlegének az előre látható kedvező alakulása nem tette szükségessé a tartalékolást, azaz a hiánycél a tartalékok felhasználása mellett is teljesült. Ez azt jelenti, hogy a tartalékolás betöltötte küldetését, hiszen nem kellett év közben megszorító intézkedéseket hozni, ugyanakkor a tartalékolás nem vont el pénzt más fontos céloktól, hiszen végső soron a tartalékokat felhasználtak a Kormány által fontosnak tartott célokra.

A tartalékok felhasználhatósága is mutatja, hogy a 2017. egy olyan év volt, amikor váratlan és súlyos kimenetelű külső vagy belső események nem zavarták meg a gazdaság működését, sőt a külső gazdasági feltételek kedvező körülményeket teremtettek a dinamikus gazdasági növekedéshez. Elemzésünkben rámutattunk arra, hogy pozitív gazdasági folyamatok jelentősen hozzájárultak a költségvetési célok eléréséhez, ugyanakkor a költségvetési intézkedések is hozzájárultak a gazdaság dinamikus növekedéséhez.

 

Hozzászólások

A kommenteléshez előbb kérjük lépjen be!

Belépés az oldalra