Tanulmányok, előadások

Eléri-e célját az önkormányzati adósságrendezés? - elemzés

2018. május 30. 10:52:58
Elemzés keretében összegezte és értékelte az Állami Számvevőszék az önkormányzati adósságrendezés tárgykörében lefolytatott ellenőrzések tapasztalatait, kiegészítve azokat a Magyar Államkincstártól származó önkormányzati lejárt tartozások adataiból, valamint az adósságrendezésben részt vett önkormányzatoktól bekért újabb adatokból levont következtetésekkel. Az elemzés rámutatott, hogy az adósságrendezési eljárás célkitűzései nem valósultak meg maradéktalanul. Az adósságrendezések kezdeményezésekor meglévő önkormányzati tartozásállománynak mindössze egyharmadát érvényesítették a hitelezők esetenként, a fennmaradó kétharmad rész tartozásállomány nem került be az eljárásba, ezáltal megmaradt az önkormányzatok végtelenített hitelfüggősége. A teljes elemzés itt érhető el.

Dr. Benedek Mária

Az önkormányzatok működését meghatározó gazdasági, jogi környezet jelentős változáson ment keresztül az elmúlt években, ugyanakkor a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló törvény alapjait tekintve több, mint 20 éve változatlan. Pénzügyi kockázatot jelent, az adósságállomány újratermelődését hordozza, ha az önkormányzati adósságrendezési eljárásról szóló törvény célkitűzései nem teljesülnek, ezért indokolttá vált a törvényi célkitűzések megvalósulásának ellenőrzése. Az Állami Számvevőszék az adósságrendezés tárgykörében lefolytatott ellenőrzéseiről a 2016-2017. években 14 jelentést hozott nyilvánosságra, amelyekben megállapította, hogy az ellenőrzött önkormányzatok fizetőképessége középtávon nem állt helyre, egyezségben vállalt, vagy a bírósági vagyonfelosztásban meghatározott kötelezettségeiket nem teljesítették maradéktalanul. A pénzügyi gondnokok működése - feladat ellátási hiányosságaik miatt - nem segítette elő az önkormányzatok átgondolt, felelősségteljes gazdálkodását.

A Magyar Államkincstár adatbázisából kiindulva, - kiegészítve azt az önkormányzatoktól származó adatokkal - az Állami Számvevőszék megállapította, hogy 90 napon túl lejárt tartozással a 2012-2016. években 514 önkormányzat rendelkezett. Ezen önkormányzatoknak a hatályos szabályozás szerint kezdeményezni kellett volna az adósságrendezési eljárást, de kötelezettségüknek nem tettek eleget. Ebben az időszakban az érintettek kevesebb, mint 10%-ánál, 45 önkormányzatnál történt adósságrendezés.

Miért nem kezdeményezték az adósságrendezési eljárást az önkormányzatok?

Az adósságrendezés alatt vagyoni kötelezettségvállalással kapcsolatos döntést az önkormányzatok nem hozhatnak, a képviselő-testület kizárólagos hatáskörébe tartozó ügyek kivételével valamennyi gazdasági kérdésben az adósságrendezési bizottság dönthet, korábban vállalt fizetési kötelezettségeiket nem teljesíthetik a válságköltségvetésben meghatározott kötelezettségek kivételével, uniós források megszerzésére nem pályázhatnak. Ezen korlátozások települések lakosságát érintő következményei magyarázhatják, hogy az önkormányzatok csak végszükség esetén kezdeményezték az adósságrendezési eljárást, akkor, amikor feladataik már végleg finanszírozhatatlanná váltak.

Az önkormányzatok nem tartják be törvényi kötelezettségüket az adósságrendezési eljárás megindítására, amíg a mulasztásuk következmény nélkül marad.

A 2009-2016. évek között befejeződött adósságrendezési eljárásoknál az elemzés keretében elvégzett számítások szerint az eljárás befejezése évének végén, az önkormányzatok több, mint felénél a pénzeszköz likviditási mutató alapján nem állt fenn a fizetőképesség. Az egyezségi megállapodásban, a bírósági vagyonfelosztásban rögzített hitelezői igények összegének mintegy 10%-a nem került kielégítésre, amiből szintén következik, hogy az érintett önkormányzatok fizetőképessége rövidtávon sem állt helyre.

A hitelezői igények nem teljesítése felveti a megkötött egyezségek megalapozatlanságát, ami a reorganizációs program hiányosságára, a pénzügyi lehetőségek felmérésének elmaradására vezethető vissza. A reorganizációs programot az önkormányzatok nem a válságból kivezető út megkeresésére, gazdálkodási lehetőségeik átgondolására használták, hanem a törvényi előírásoknak csupán formai szempontok szerint feleltették meg azt. Az eljárás kulcsszereplőjeként a pénzügyi gondnokok feladat ellátási hiányosságai veszélyeztették az eljárás eredményes megvalósítását, nem segítették elő az önkormányzatok átgondolt, felelősségteljes gazdálkodását.

Az ellenőrzések és az elemzés megállapításai alapján az önkormányzati adósságrendezések nem érték el maradéktalanul a törvényben megfogalmazott célkitűzéseket.

Az önkormányzati alrendszerben zajló folyamatok holisztikus elemzésével az Állami Számvevőszék rá kívánja irányítani a jogalkotók figyelmét az Alaptörvényből és az adósságrendezési eljárásról szóló törvényből levezethető ellentmondásokra.

A hitelezői igények bejelentésére rendelkezésre álló 60 napos határidő elmulasztása esetén a hitelezők fennálló követeléseiket beszedési megbízás benyújtása, végrehajtás és adósságrendezési eljárás kezdeményezése útján, az adósságrendezési eljárás jogerős befejezését követő két év eltelte után érvényesíthetik. A hitelező, amennyiben nem jelentkezik be az adósságrendezési eljárásba, két év eltelte után követelésének teljes összegére igényt tarthat, míg az eljárásba való bejelentkezés esetén a követelésének csak az egyezségben vagy a vagyonfelosztási javaslatban meghatározott részére lesz jogosult. A hitelezőknek így inkább az áll érdekükben, hogy ne jelentkezzenek be az adósságrendezési eljárásba, hanem két év elteltével érvényesítsék követelésüket. A követelések bejelentésének elmaradása az önkormányzatok szempontjából hátrányos, mert tartozásállományuk nem csökken, ami kockázatot jelent a fizetőképesség helyreállítására irányuló törvényi célkitűzés megvalósulására.

A nem megfelelő pénzeszköz likviditási, illetve eladósodási mutatóval rendelkező önkormányzatok aránya csökkent ugyan az adósságrendezést követően, de mintegy ötödrészük továbbra sem rendelkezett megfelelő pénzügyi mutatóval.

Az adósságrendezések kezdeményezésekor meglévő önkormányzati tartozásállománynak mindössze egyharmadát érvényesítették a hitelezők esetenként, a fennmaradó kétharmad rész tartozásállomány nem került be az eljárásba, ezáltal megmaradt az önkormányzatok végtelenített hitelfüggősége.

Az adósságrendezés ellenére jelentős mértékben eladósodott önkormányzatok arányának évenkénti alakulását az alábbi ábra szemlélteti.

A pénzügyi gondnok feladata a hitelezők követeléseinek megvizsgálását követően dönteni igényeik elutasításáról, vagy elfogadásáról. Ez a hitelezők által benyújtott dokumentumok alapján történik; a pénzügyi gondnoknak nem feladata egyeztetni az önkormányzattal. A hitelezői igények elbírálásakor így az önkormányzat által vitatott teljesítés is a pénzügyi gondnok által elismert követeléssé válhat. A hitelező az elutasított követelést peresítheti, azonban a pénzügyi gondnok által visszaigazolt vitatott hitelezői igény miatt az önkormányzat nem fordulhat bírósághoz, ami számára közpénzügyi szempontból hátrányos.

A pénzügyi gondnokok működése a törvényalkotói szándék ellenére nem segítette elő az önkormányzatok átgondolt, felelősségteljes gazdálkodását.

A bíróság befejezi az adósságrendezési eljárást amennyiben a benyújtott egyezséget tartalmazó okirat formailag megfelelt a törvényben foglalt követelményeknek. Ez a szabályozási környezet azt eredményezte, hogy a bíróságok nem vizsgálták a reorganizációs program tartalmát, annak meglétét kizárólag az egyezség jóváhagyásának feltételeként ellenőrizték.

Az Alaptörvényben megfogalmazásra került a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elve, amelyet a helyi önkormányzatok feladataik ellátása során kötelesek betartani. Az önkormányzatok költségvetésének célszerűnek és eredményesnek kell lennie, mivel biztonságos működésük csak ezáltal garantálható. Az Alaptörvényből a közpénzvédelmi alapszabályok nem kerültek átvezetésre az adósságrendezési eljárásról szóló törvénybe. Javasolt az adósságrendezési eljárásról szóló törvény célkitűzéseinek átgondolása, az Alaptörvénynek való megfeleltetése, a célok között a közpénz védelmének szerepeltetése. A reorganizációs program tartalmának kontroll nélkülisége hátráltatja az Alaptörvényben megfogalmazott kiegyensúlyozott és fenntartható gazdálkodás követelményének érvényesülését.

Az eljárás során nemcsak a reorganizációs program tartalma kontroll nélküli, hanem a lezárást követően a végrehajtása is, ami további kockázatot hordoz a fenntartható fejlődés szempontjából.

A törvényalkotó az önkormányzatok optimális gazdasági megoldásainak kialakítására irányuló céljához a pénzügyi gondnok kétirányú feladatellátását rendelte, tanácsaival segíti, ugyanakkor ellenjegyzési jogköre által felügyeli is az önkormányzatok gazdálkodását. E kettős feladatot a pénzügyi gondnokok - a lefolytatott ellenőrzések megállapításai alapján - nem megfelelően látták el.

A teljesített hitelezői igények 86%-át kiegészítő állami támogatással rendezték. Az eljárás résztvevőinek - önkormányzat, hitelezők - felelőssége ezáltal csekély mértékben érvényesült, a hitelezők felé fennálló tartozás kiegyenlítése alapvetően központi költségvetésből történt.

A rendszerszinten feltárt hibák, hiányosságok javítására megfogalmazott ajánlásoknál az Állami Számvevőszék a megfelelő, hatásos időben történő beavatkozásra helyezte a hangsúlyt. Az adósságrendezési eljárás megindítását megalapozó 90 napon túl lejárt kötelezettségek állomány adatai jelenleg is rendelkezésre állnak a Magyar Államkincstárnál. Kézenfekvő megoldás lehetne jelzési kötelezettség előírása a Magyar Államkincstár számára a törvényességi felügyeletet gyakorló szerv felé. Annak érdekében, hogy a mulasztások ne maradhassanak következmények nélkül, és az adósságrendezési eljárásban résztvevők tevékenysége kontroll nélkül, indokolt a törvényességi felügyelet célzottabbá tétele.

A kiegyensúlyozott költségvetési gazdálkodás az önkormányzati autonómia alappillére, ezért a fizetőképesség rövidtávon történő, pillanatnyi helyreállítása helyett az önkormányzat a kiegyensúlyozott, fenntartható fejlődés hosszú távú biztosításában érdekelt.

A reorganizációs program eszköz arra, hogy az önkormányzatok feltárják a költségtakarékos, hatékony működés - adott esetben a térségi összefogásból eredő - helyi lehetőségeit. A választópolgárok érdekeit, igényeit figyelembe véve a megfelelő társulási rendszer kialakítása ez idáig ki nem használt lehetőségeket rejt. A társulások lehetőséget biztosítanak arra, hogy az önkormányzatok feladataik ellátása során szövetségre lépjenek más településekkel, nagyobb hatékonyságot, ezáltal költségtakarékosabb működést eredményezve. Szilárd pénzügyi alapokon álló működésükkel megerősíthetik autonómiájukat.

Az önkormányzatoknak reorganizációra van szükségük ahhoz, hogy fenntartható fejlődésre átálljanak, hogy biztosított legyen az átlátható, kiegyensúlyozott költségvetési gazdálkodás.

A közpénz védelme, az azzal való felelős bánásmód, az egyértelmű pénzügyi helyzet megteremtése érdekében megfontolandó, hogy amennyiben a hitelező követelésének érvényesítése érdekében nem jelentkezik be az adósságrendezési eljárásba, a követelés összege kerüljön hitelezési veszteségként leírásra, hasonlóan a csődeljárásról és a felszámolási eljárásról szóló törvény előírásának megfelelően. Az adósságrendezési eljárásról szóló törvény célkitűzéseinek megvalósulását segítené a fizetési moratórium bevezetése, az adósságrendezés megindítást elrendelő bírósági végzés ellen fellebbezési jog biztosítása az önkormányzat számára is, zárómérleg elkészítése a csődeljáráshoz hasonlóan. A fizetési moratórium a fizetőképesség helyreállítását, a fellebbezési jog biztosítása az önkormányzat számára a hatékony és költségtakarékos eljárást, a zárómérleg az átláthatóságot segítené.

A törvényi szabályozás jelenleg nem tesz különbséget az eljárás kezdeményezésének feltételei között, az önkormányzatokat kötelezi az adósságrendezés megindítására akkor is, ha a késedelem rajtuk kívül álló okokból adódik és akkor is, ha az eljárás költsége meghaladná a tartozás összegét. A közpénzekkel való felelős bánásmód és az önkormányzat működésére gyakorolt hatása miatt indokolt összeghatárhoz kötni az eljárás megindítását, valamint a pénzügyi gondnok díjazását törvényi szinten szabályozni, illetve megvizsgálni azt, hogy az önkormányzat fizetésképtelensége ténylegesen fennáll-e.

Megfontolandó a jelenlegi szabályozás felülvizsgálata, kiegészítése az átláthatóság, továbbá annak biztosítása érdekében, hogy az egyes ciklusokban működő különböző összetételű képviselő-testületek és a személyükben változó polgármesterek törvényben meghatározott, gazdálkodást érintő felelőssége egyértelműen elhatárolható, és a felelősséggel arányos és hatásos hozzárendelt következmény legyen.

Felelősségarányos megoldást kell kidolgozni a hitelezők követeléseinek kielégítése, annak arányos szétosztása érdekében. A közpénz védelme azt kívánja, hogy az államnak korlátlan felelőssége ne legyen, hanem felelőssége korlátozottan az önkormányzat eladósodásához való hozzájárulásának mértékéig terjedjen.

Az ellenőrzött önkormányzatok esetében megállapítást nyert, hogy a pénzügyi gondnokok nem érvényesítették maradéktalanul az önkormányzatok érdekeit az adósságrendezések során, ezért tevékenységük igazgatás jogi - az önkormányzatok érdekeit védő - alapjait indokolt erősíteni.

Az Állami Számvevőszék küldetésének megfelelően elemzésével elő kívánja segíteni a polgárok és helyi közösségeik felelősségteljes, tudatos gazdasági magatartásának erősödését is, a törvényhozó hatalom jogalkotó munkájának támogatása mellett.

...

Dr. Benedek Mária az Állami Számvevőszék felügyeleti vezetője

...

Az Állami Számvevőszék mint az Országgyűlés legfőbb pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve, a demokratikus intézményrendszer független alapintézménye. Küldetése, hogy szilárd szakmai alapon álló, értékteremtő ellenőrzéseivel előmozdítsa a közpénzügyek átláthatóságát, és hozzájáruljon a "jó kormányzáshoz". Az ÁSZ javaslataival a közpénzek szabályos, gazdaságos, hatékony és eredményes felhasználását, használatát segíti elő.


Hozzászólások

A kommenteléshez előbb kérjük lépjen be!

Belépés az oldalra