Tanulmányok, előadások

Használhatóak-e anticiklikus gazdaságpolitikai eszközként az állami tulajdonú gazdasági társaságok fejlesztései?

2019. június 17. 10:00:01
Az anticiklikus gazdaságpolitika egyik elfogadott eszköze dekonjunktúra idején az állami beruházások bővítése, ez azonban az állam eladósodottságát növeli. Az állami tulajdonú gazdasági társaságok önerős fejlesztései viszont nem növelik az államadósságot, tehát elvileg az anticiklikus gazdaságpolitika szolgálatába állíthatóak. Az elemzés feltárja, hogy e megoldás legnagyobb korlátja a számottevő önerő hiánya. Ugyanakkor az elemzés rámutat, hogy megfelelő ösztönzők alkalmazásával, a beruházások tervszerűbb ütemezésével elérhető, hogy az állami (és az önkormányzati) tulajdonú gazdasági társaságok fejlesztéseinek ne ciklikusságot erősítő, hanem anticiklikus hatása legyen.

A válságkezelés költségvetési összefüggéseinek jobb megértése érdekében elemzést végeztünk arról, hogy az egyes EU tagországok költségvetési politikája mennyire tekinthető anticiklikus jellegűnek. Ennek érdekében azt vizsgáltuk, hogy az adott tagország költségvetési egyenlege kiegyensúlyozott volt-e a válság megkezdése előtt (2008-ban), miként alakult a válság éveiben (2010-ben és 2012-ben) és újra egyensúlyi helyzetbe került-e 2017-re. Az adatokat az 1. számú ábrán tüntettük fel.


Az adatok alapján az EU tagországokat három csoportba lehet osztani költségvetési politikájuk anticiklikus jellege szerint.

Az első csoportba kerültek azok az országok, amelyek már 2008-ban is jelentős költségvetési hiánnyal rendelkeztek, és költségvetésük 2017-ben is deficites volt. Jól látható, hogy ezekben az országokban (Észtország kivételével, amely sok szempontból kilóg a csoportból, de a másik három csoportba sem sorolható) a költségvetési deficit 2010-re rekord mértéket ért el, és bár nagy erőfeszítéseket tettek a hiány mérséklése érdekében, a deficit 2017-ben is fennmaradt. Ebbe a csoportba 14 tagország tartozik, köztük Magyarország is. Figyelemre méltó, hogy 2010 és 2012 között a deficit ezekben az országokban (Spanyolország és Belgium kivételével) jelentősen mérséklődött, ami arra utal, hogy nem tudtak anticiklikus költségvetési politikát folytatni, mivel a deficit csökkentésére kényszerültek. Ugyanakkor a fellendülési időszakban sem törekedtek arra, hogy költségvetésük szufficites legyen.

A második csoportba kerültek azok az országok, amelyek 2008-ban deficites költségvetéssel rendelkeztek, de 2017-re költségvetésük már szufficitessé vált. Az adatok azt jelzik, hogy a fiskális politikájuk is prociklikus volt a válság idején, de a konjunktúra időszakában már anticiklikus politikát folytattak. Ebbe a csoportba került Németország, Csehország, Szlovénia, Litvánia, Málta, Horvátország és Görögország, amely más jellemzői alapján inkább az első csoportba tartozna.

A harmadik csoportba azokat az országokat soroltuk, amelyek 2008-ban szufficittel rendelkeztek. Ezek - tanulságos módon - 2017-ben is szufficites vagy ahhoz közeli (Finnország) költségvetési egyensúlyt értek el. Ezek azok az országok, amelyek megengedhették maguknak, hogy hiányuk növelésével anticiklikus gazdaságpolitikát folytassanak a válság időszakában is, majd a válság elmúltával ismét helyreállítsák költségvetési stabilitásukat. Ebbe a csoportba Hollandia, Ciprus, Dánia, Svédország, Luxemburg és Finnország tartozik.

Az expanzív költségvetési politika korlátaira tekintettel előtérbe kerültek a monetáris gazdaságélénkítő eszközök. A jegybanki alapkamat mértéke számos országban 2016-ra 0% körüli értékre csökkent. Ennél alacsonyabb szintet válság esetén sem lehetne elérni, következésképpen a monetáris politika gazdaságösztönző intézkedéseinek a mozgástere is beszűkült. Előtérbe került ezért az a kérdés, hogy az anticiklikus gazdaságpolitika eszköztárát milyen további elemekkel lehetne bővíteni.

Az elemzés azt vizsgálja, hogy az állami tulajdonú gazdasági társaságok beruházási tevékenységét az anticiklikus gazdaságpolitika szolgálatába lehet-e állítani. A szakirodalom áttekintése alapján az állapítható meg, hogy ennek az eszköznek az alkalmazása nem elterjedt a világban. Kivételt Kína gyakorlata jelent, ahol az állami vállalatok nagyméretű beruházásai hozzájárultak ahhoz, hogy Kína gazdasági növekedése a válság idején is dinamikus maradt, csak annak üteme esett vissza. Ezzel egyidejűleg azonban a belső adósság nagyarányban növekedett.

A nemzetközi jó példák hiánya azonban nem zárja ki azt, hogy az állami tulajdonú gazdasági társaságok beruházási tevékenységét anticiklikus eszközként lehessen használni. Ehhez három feltétel teljesülésére van szükség:

1. Az állami tulajdonú gazdasági társaságok egy részének a tevékenysége kevésbé legyen kitéve a konjunkturális hullámzásoknak;

2. Az 1. pont szerinti feltételnek megfelelő társaságok beruházásainak összege nemzetgazdasági szempontból releváns mértékű legyen;

3. Az 1-2. pontok szerinti feltételeknek megfelelő társaságok jelentős saját erővel és/vagy hitelképességgel rendelkezzenek beruházásaik megvalósításához.

Anticiklikus hatása van annak is, ha az állami tulajdonú gazdasági társaságok költségvetési támogatásból valósítanak meg beruházásokat, mert így legalább vannak olyan beruházások, amelyeket az államnak érdemes támogatni. Ez a megoldás azonban - értelemszerűen - együtt jár a költségvetési kiadások növekedésével, azaz közgazdasági tartalmát tekintve nem sokban különbözik a fiskális politika klasszikus gazdaságélénkítő intézkedéseitől.

Az első feltétel teljesülését megvizsgálva az elemzés - a KSH adatai alapján - kimutatja, hogy Magyarországon léteznek olyan nemzetgazdasági ágak, amelyek hozzáadott értéke 2008-2017 között kevéssé követte a konjunkturális ciklust. Ezek a "Mezőgazdaság, erdőgazdálkodás, halászat", a "Villamos energia-, gáz-, gőzellátás, légkondicionálás", a "Vízellátás, szennyvíz gyűjtése, kezelése, hulladékgazdálkodás, szennyeződésmentesítés", a "Szállítás, raktározás" és a "Pénzügyi, biztosítási tevékenység" nemzetgazdasági ágak voltak. Ezekben az ágakban 67 állami tulajdonú gazdasági társaság működött. Ezek közül 5 társaság különböző okok miatt kiszűrésre került, így az elemzés 62 állami tulajdonú gazdasági társaság adatait dolgozta fel. A társaságok nemzetgazdasági ágak szerinti megoszlását a 2. számú ábra mutatja be.

Az elemzés megállapítja, hogy a második feltétel is teljesült, mivel a 62 gazdasági társaság összességében nemzetgazdasági mércével mérve is jelentős mértékű beruházást valósított meg. Közülük meghatározóak a vasúti és a közúti beruházások. Ugyanakkor a többi ágazatba tartozó társaságok beruházásai éppen csak elérik a nemzetgazdasági szempontból releváns mértéket.

A harmadik feltétel azonban csak nagyon szerény mértékben teljesül. Az állami társaságok a nagy infrastrukturális beruházásokat (vasút, közút, vízi közmű) tipikusan nem saját forrásból és nem hitelből valósítják meg, hanem állami és uniós támogatásból. Emellett e beruházások nagyon ciklikus jellegűek, bár a ciklusuk inkább az EU finanszírozási rendszeréhez igazodik, semmint konjunkturális jellegű. A 3. számú ábra jól szemlélteti, hogy a kiválasztott 62 gazdasági társaság éves beruházási összege lényegesen jobban ingadozik, mint a nemzetgazdasági beruházások teljes volumene. (Némileg nagyobb ingadozás természetes lenne, mivel egy kisebb halmazban a kiegyenlítődés kevésbé működik, mint egy nagyobb halmazban. Az ábrán látható különbséget azonban a két halmaz eltérő nagysága nem indokolja.) A 62 társaság esetében az ingadozás fő oka az, hogy beruházásaik jelentős mértékben uniós forrásokból valósultak meg, így a beruházások volumenének hullámzása az uniós fejlesztési ciklust követi.

Ez a helyzet az anticiklikus politika szempontjából erősségeket és korlátokat (gyengeségeket), illetve lehetőségeket és kockázatokat egyaránt tartalmaz. Ezeket foglalja össze az 1. számú táblázat.

A táblázatban összegzett értékelés alapján három kitörési pont körvonalazódik:

1. Az állami tulajdonú gazdasági társaságok által megvalósított, központi költségvetési támogatásból finanszírozott beruházásoknál az anticiklikus gazdaságpolitika szempontjainak figyelembevétele. Itt egyrészt arra van lehetőség, hogy az állam a konjunktúra idején visszafogja az állami tulajdonú gazdasági társaságok halasztható beruházásait. Másrészt dekonjunktúra idején a közszolgáltatások hosszútávon megtérülő beruházásait célszerű a költségvetésnek támogatnia, ha erre az államháztartás egyensúlyi állapota lehetőséget biztosít.

2. Az állami tulajdonú gazdasági társaságok - uniós támogatások felhasználásával megvalósuló - beruházásai esetében az uniós finanszírozási ciklus hatásának széthúzása, kiegyenlítése. Itt leginkább arra van szükség, hogy az állami tulajdonú gazdasági társaságok tervezett beruházásai megfelelően elő legyenek készítve, így azok már a finanszírozási ciklus megkezdésekor elindíthatóak legyenek. Emellett e terület különböző beruházásainak az ütemezett, összehangolt megvalósítása mérsékelheti a ciklikusságot. Az uniós finanszírozási ciklus és a konjunktúra ciklus összehangolásának - az utóbbi kiszámíthatatlansága miatt - korlátozottak a lehetőségei.

3. Az állami és önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok számára nagyobb mozgástér megteremtése a saját erős, illetve hitelből megvalósítható beruházásokra, és ennek során anticiklikus ösztönzők alkalmazása. Az állami tulajdonú gazdasági társaságok önerős beruházásai azonban éppen csak megközelítik azt az összeget, amellyel a konjunktúra ciklus hatásait érdemben befolyásolni lehetne. Célszerű ezért a kört az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságokkal is kibővíteni. Ebben a körben már eredményes lehet egy olyan rendszer alkalmazása, amely a konjunkturális ciklus felmenő ágában és csúcsán tartalékolásra ösztönzi e társaságokat, a konjunktúra leszálló ágában pedig elősegíti, hogy az előzetesen jól előkészített, megtérülést biztosító beruházásaikat kedvező hitelek, célzott támogatások mellett valósíthassák meg.

Összességében az elemzés azt erősítette meg, hogy érdemes az állami tulajdonú gazdasági társaságok beruházásainak anticiklikus hatásaival foglalkozni, mivel ezáltal - a költségvetési támogatással nem számolva - a GDP 0,3-1,2 százalékának megfelelő összeget lehetne mozgatni konjunktúra esetén a túlfűtöttség visszafogására, dekonjunktúra esetén pedig a gazdasági visszaesés elkerülésére, mérséklésére. Kockázatot az jelent, hogy ez a mérték elegendő-e a kívánt hatás elérésére. A vizsgálatot így érdemes kiterjeszteni az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságokra is.

...

Az elemzést készítették: dr. Pulay Gyula felügyeleti vezető, Kisapáti Angéla számvevő, Dékány-Lovász Julianna számvevő gyakornok


Hozzászólások

A kommenteléshez előbb kérjük lépjen be!

Belépés az oldalra