2012. február 02. 12:46

Függetlenség és önkormányzat: az új törvény margójára

Az új önkormányzati törvény a települési önkormányzatok gazdálkodási függetlensége szempontjából egyaránt hordoz magában lehetőséget és jelentős kockázatokat. Különös jelentősége van a központi kormányzati támogatásoknak amennyiben reálértékük tovább csökken, akkor idővel a nagyobb méretű települési önkormányzatok gazdálkodási függetlensége is egyre inkább devalválódik majd.
Béres Dániel

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV törvény indoklása szerint a megfelelő önállósággal rendelkező és demokratikusan működő helyi önkormányzatok elsődleges célja az volt, hogy a frissen megalakult jogállam tartópilléreiként funkcionáljanak. Az önkormányzati autonómiára úgy tekintettek, mint a központi kormányzat „túlhatalmát" megakadályozó garanciára, részben ezért a gazdálkodásra vonatkozó megfelelő keretrendszer kialakítása kevesebb hangsúlyt kapott. 22 év elteltével az önkormányzatiság szerepe - a gazdaságban és a társadalomban végbement változásokat követve - átértékelődni látszik. A hangsúly immár a közigazgatási szolgáltatások színvonalának javítására tevődött át, amely óhatatlanul is a kormányzati szintek közötti feladatmegosztás újradefiniálását vonja maga után, ezáltal is befolyásolva az önkormányzatok rendszerváltáskor deklarált széleskörű autonómiáját. A kérdés az, hogy ez a változás milyen irányban és mekkora mértékben lesz hatással a helyi önkormányzatok függetlenségére? Miben lehet egyáltalán önálló egy települési önkormányzat?

A települési önkormányzatok gazdálkodásának alapvető célja, hogy kollektív javakkal lássa el a helyi lakosságot, amelyhez elő kell teremtenie a szükséges erőforrásokat. Input oldalról tehát kiemelkedő fontossággal bír az, hogy a helyi kormányzati szintnek milyen bevételszerzési lehetőségei vannak. Bevétel alatt a szubnacionális kormányzatok esetében (a) adókat, illetve adó jellegű elvonásokat, (b) a központi költségvetésen keresztül kapott támogatásokat, valamint (c) a vagyonhasznosításból származó bevételeket értjük (1). Ezek alapján a helyi kormányzatok bevétel teremtési képessége egyrészről a nemzeti adó- és támogatáspolitikától, másrészről pedig a vagyonhasznosítás eredményességétől függ.

Önkormányzati bevételek

Magyarországon a települési önkormányzatoknak szuverén adóztatási joga van az 1990. évi C. törvény értelmében. Az adókból befolyó bevétel teljes mértékben az azt megállapító önkormányzatot illeti meg (2). A törvény azonban egyben korlátot is állít, hiszen részletesen meghatározza az alkalmazható adók fajtáját, meghatározza azok adóalapját, maximális mértékét, valamint azt is, hogy kik az adó alanyai. A helyi kormányzati szint bevételszerzési lehetőségei a helyi adópolitikán keresztül korlátozottak, azonban az így szerzett bevételek felett kvázi szabadon rendelkezhetnek.

A helyi adókon túl jelentős bevételi forrást jelentenek az települési önkormányzatok számára az úgynevezett átengedett adók. Ebben az esetben adómegosztás történik a különböző kormányzati szintek között. Magyarországon tipikusan ilyen adónem a személyi jövedelemadó (SZJA). A 2012-es költségvetési törvény alapján (2011. évi CLXXXVIII. tv.) az szja-ból befolyt összeg 8%-a illeti meg a települési önkormányzatokat. Az szja-n kívül átengedett adónak minősül a gépjármű adó, amelynek összege teljes mértékben a települési önkormányzatoknál marad, hasonlóan a termőföld bérbeadásból származó jövedelemhez. Ezen kívül a helyi kormányzati szint bevételeit növelik a különböző illetékekből befolyt összegek (a költségvetési törvényben meghatározott része), valamint a környezetvédelmi és egyéb bírságokból származó bevételek is. A fent felsorolt bevételi források többségét, illetve azok százalékos értékét a központi kormányzat határozza meg az éves költségvetés készítése során, illetve egyéb kapcsolódó jogszabályokkal. A helyi adópolitikához hasonlóan a helyi önkormányzatok megosztott adókon keresztül történő bevétel növelési lehetőségei korlátozottak, de az így befolyt bevételek felhasználása nem kötött.

Az adópolitikához közvetett módon kapcsolódnak a központi költségvetési támogatások, amelyek a települési önkormányzatok másik jelentős bevételi forrását képezik. Ilyen például az önkormányzati törvényben megfogalmazott feladatfinanszírozási rendszer, melynek lényege, hogy az önkormányzat kötelező feladatainak ellátásához (az önkormányzati törvényben meghatározott kötelezően nyújtandó kollektív javak biztosításához) a központi költségvetés (normatív) támogatást nyújt. A központi költségvetésből a települési önkormányzat felé irányuló támogatások közül ez teszi ki a legjelentősebb tételt. Ez azért fontos, mert a költségvetési törvény alapján „a feladatfinanszírozási rendszernek biztosítania kell az önkormányzatok bevételi érdekeltségének fenntartását" - azaz a kötelező feladatok ellátását a központi költségvetés nem teljes mértékben finanszírozza, így a települési önkormányzatoknak olyan bevételeket kell felhasználnia, amelyekkel szabadon rendelkeznek. A központi költségvetésből származó támogatások közös jellemzője (ide értve az egészségügyi és beruházási kiadásokat is) - függetlenül attól, hogy milyen adónemből származnak - hogy annak helyi kormányzati szintre történő eljuttatását a központi kormányzat határozza meg az éves költségvetés készítése során, a helyi kormányzati szint bevétel-növelési lehetősége limitált. A feladat finanszírozási rendszerből adódóan pedig (a központi költségvetés nem 100 százalékban finanszírozza a kötelezően nyújtandó kollektív javak előállítását) az következik, hogy az egyéb - szabadon felhasználható források egy része kötötté transzformálódik.

Az előzőeken túl a települési önkormányzatok bevételeit gyarapítja az önkormányzati vagyon hasznosításából származó jövedelem is. Az ilyen típusú bevételek az önkormányzatok szabadon felhasználható erőforrásait növelik. Mértéke minden esetben attól függ, hogy az adott önkormányzat mekkora vagyonnal rendelkezik, illetve, hogy a vagyon működtetése mennyire eredményes. Meg kell említeni a különböző kötelezettségvállaláson alapuló bevételeket is. Ezeknél a bevételi elemeknél azonban mindvégig szem előtt kell tartani azt, hogy a beáramlást később - általában magasabb volumenű - kiáramlás is követi majd.

Kollektív javak

Az output oldalon az előállított kollektív javak helyezkednek el. A gazdálkodási függetlenség mércéje itt az, hogy az előzőleg előteremtett erőforrásokat milyen mértékben használhatják fel szabadon - vagyis mekkora a települési önkormányzatok önállósága abban, hogy mely kollektív javakat biztosítja a (helyi) lakosság számára.

Itt két lényeges szempontot kell figyelembe venni: (a) a különböző társadalmi csoportok kollektív javak iránti kereslete eltérő, illetve (b) a kollektív javak iránti kereslet ár-rugalmatlan. Fontos tehát, hogy a kollektív javak körének meghatározásakor a különböző területeken élő emberek eltérő preferenciáin legyen a hangsúly az egységes „one-fit-all" típusú megoldások helyett, mert csak így biztosítható a kollektív javak Pareto-optimális elosztása (azaz a kollektív javak keresleti ár-rugalmatlanságából eredő jóléti veszteség minimalizálása).

Magyarországon a korábbi önkormányzati törvény (1990. évi LXV. tv) minden települési önkormányzat számára egyformán meghatározta a kötelezően ellátandó feladatokat (a kötelezően nyújtandó kollektív javakat). Ez a szabályozás annyiban vette figyelembe a helyi kormányzatok közötti különbségeket, hogy az önkormányzatok az általuk nyújtott kollektív javak körét kvázi szabadon bővíthették, de csak akkor, ha az új feladatok ellátása nem korlátozta a kötelezőek végrehajtását. Ez volt tehét a kiindulópont.

A rendszerváltástól eltelt idő folyamán az önkormányzati szektor gazdálkodási keretrendszerében két jelentős változás következett be. Egyrészről kibővült a kötelezően nyújtandó kollektív javak köre, másrészről pedig a kollektív javak előállításához szükséges központi költségvetési támogatások reálértéken csökkentek - a kollektív javak előállításához szükséges források biztosításáról egyre inkább a helyi kormányzatoknak kellett gondoskodniuk. A gyakorlatban ez azt jelentette, hogy egyre nagyobb mértékben kellett igénybe venni szabad felhasználású forrásokat a kötelező feladatok ellátására, így a települési önkormányzatok gazdálkodási mozgástere csökkent. Minél nagyobbá vált a különbség a kötelezően ellátandó feladatok finanszírozási igénye és a központi költségvetési támogatás mértéke között, annál kevesebb szabadon használható forrás maradt a települési önkormányzatoknál. Ez alapján azt mondhatjuk, hogy a helyi kormányzatok gazdálkodási függetlensége akkor volt megtartható és esetenként növelhető is, ha sikerült a szabadon felhasználható forrásait legalább ugyan olyan mértékben növelni, mint azt a kollektív javak előállítása, illetve a csökkenő központi támogatások indokolták. Ez csak azoknál az önkormányzatoknál sikerülhetett, ahol a feladatokhoz mérten megfelelő vagyon állt rendelkezésre és ezt jól hasznosították, illetve ott, ahol a helyi- és átengedett adókból származó bevétel mértéke erre lehetőséget biztosított. Ha az urbanisztika és a gazdaság kapcsolatával foglalkozó szakirodalmat vesszük alapul és azonos gazdasági és társadalmi környezetet feltételezünk országszerte, akkor azt mondhatjuk, hogy minél nagyobb egy települési önkormányzat, annál jobban tudta biztosítani függetlenségét a gazdálkodásban és fordítva: minél kisebb, annál inkább függött, illetve vált függővé a központi költségvetési támogatásoktól (függetlenül azok folyósítási jogcímétől).

Az új önkormányzati törvény várható hatásai

Az új önkormányzati törvény a települési önkormányzatok gazdálkodási függetlensége szempontjából változást hoz, hiszen kimondja, hogy a kötelezően előállítandó kollektív javak körét az adott települési önkormányzat gazdasági-társadalmi adottságaihoz mérten kell megállapítani. Ez azt jelenti, hogy kisebb és ezáltal kevesebb forrással rendelkező önkormányzatoknak a továbbiakban nem kell olyan kollektív javakat előállítaniuk, amelyek nyújtására méretgazdaságossági okok folytán csak jelentős kapacitásfölösleggel vagy az elvártnál alacsonyabb színvonalon képesek (például az általános iskolai oktatás helyben történő biztosítása az 500 lakost meg nem haladó települések esetén - a KSH adatai alapján 2011-ben 1097 ilyen település volt). Így, bár elesnek bizonyos mértékű központi költségvetési támogatástól, cserébe viszont felszabadulnak olyan szabadon felhasználható források, amelyeket eddig a kötelezően nyújtandó kollektív javak előállítására áldoztak. A nagyobb méretű települési önkormányzatok helyzete éppen fordított. Ők a kollektív javak előállításának átvállalásával tehetnek szert pluszforrásra, ami egyrészről azt jelenti, hogy kevesebb szabad felhasználású forrást kell kötelező feladatra költeniük, másrészről pedig azt, hogy adott kollektív jószág előállítását (költség-) hatékonyabban lesznek képesek megoldani.

Az új rendszer a települési önkormányzatok gazdálkodási függetlensége szempontjából egyaránt hordoz magában lehetőséget és jelentős kockázatokat. Az, hogy a kollektív javak előállítása közelebb kerül a méretgazdaságosság diktálta méretekhez egyrészről jelent felszabaduló forrásokat, másrészről pedig gátat szab az erőn felüli (törvényben rögzített) teljesítési kényszernek, amely a kötelezően nyújtandó kollektív javakhoz kapcsolódott. Az így megmaradó források hozzájárulhatnak a fenntartható (részben az önkormányzati vagyon megfelelő hasznosításán alapuló) önkormányzati gazdálkodáshoz. Másrészről viszont, ha a központi kormányzati támogatások reálértéke tovább csökken (tekintettel az önkormányzati rendszerben a koncentráció lévén felszabaduló forrásokra/tartalékokra), akkor idővel a nagyobb méretű települési önkormányzatok gazdálkodási függetlensége is egyre inkább devalválódik és megnő a központi költségvetéstől függő települési önkormányzatok száma.

Záró gondolatok

Az önkormányzatok és a központi kormányzat közötti feladat- és hatáskörmegosztás jelentős hatással van az önkormányzatok gazdálkodási függetlenségére. Ahhoz, hogy az önkormányzati rendszer ne a centralizáció irányába hasson tovább, - ami egyrészről ellentétben áll a régi önkormányzati törvény eredeti célkitűzésével, másrészről pedig növeli a rendszerből eredő jóléti veszteség mértékét -, a megfelelő források előteremthetőségét biztosítani kell az települési önkormányzatok számára. Ehhez nem feltétlenül a bevételi források körét kell bővíteni, hanem inkább a felelős önkormányzati vagyongazdálkodást, valamint a helyi gazdasági aktivitást kell jelentős mértékben ösztönözni. Az önkormányzatok gazdálkodási függetlenségének további erodálódása így válhat megelőzhetővé.

Felhasznált irodalom
[1] Győrffi Dezső, Vígvári András, Zsugyel János (szerk.) (2009): A közpénzügyek nagy kézikönyve, Complex, Budapest
[2] Koppányi Mihály (2001): A költségvetési összhang mikroökonómiai nézőpontból, Közgazdasági Szemle, XLVIII. évf. pp870-874.
[3] Oates, Wallace E. (2008): On The Evolution of Fiscal Federalism: Theory and Institutions, National Tax Journal, Vol. LXI, No.2, pp.313-334.
[4] OECD (1999): Taxing Powers of State and Local Government, OECD Tax Policy Studies No.1.
[5] Vígvári András (2009): Atipikus önkormányzati eladósodás Magyarországon, Közgazdasági Szemle, LVI. évf. pp.709-730.
[6] Vo, Duc Hong (2010): The Economics of Fiscal Decentralization, Journal of Economics Surveys, Vol. 24, No.4, pp.657-679.
[7] 1990. évi C. törvény a helyi adókról
[8] 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
[9] 2011. évi CLXXXVIII. törvény Magyarország 2012. évi központi költségvetéséről
[10] 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól
[11] Állami Számvevőszék (2010): Jelentés a helyi adók rendszerében a hatékonyság és az eredményesség érvényesülésének ellenőrzéséről.

Jegyzetek
(1) Az Európai Unióból érkező forrásokat központi költségvetési támogatásként értelmeztük, mert a vizsgálat szempontjából a tulajdonságaik megegyeznek.
(2) Kivéve, ha fővárosi kerületekről szóló törvény másként nem rendelkezik.