Vitafórum

Sikeres-e a magyar családpolitika? (3)

2015. május 19. 10:35:01
Hazánkban a közvélekedés és ezzel összhangban a kormányzati politika hagyományosan pronatalista (születésszám növelését célzó). Ehhez a családpolitikához sokféle formában és - különösen fejlettségi szintünkhöz képest - sok közpénzt fordítunk. Mégis a születések száma évtizedek óta trendszerűen csökken. Szilas István, az ÁSZ számvevő-tanácsosa tanulmányában ezt az ellentmondást járja körbe. A háromrészes cikksorozat harmadik része. Az első rész ide kattintva, a második ide kattintva olvasható.

Szilas István

A családtámogatási rendszer szabályozási kereteit kijelölő, a családok védelméről szóló 2011. évi CCXI. törvény (Csvt.) előírásai realizálásának teljes körű áttekintésére nem vállalkozhatunk. Kiválasztottunk három - általunk különösen meghatározónak minősített - területet, és a továbbiakban röviden ezeket tekintjük át. A három terület a családok pénzbeli támogatásai, a munka és a családi élet összeegyeztetése, harmadik pedig a családbarát szemlélet erősítése, különösen a médiumokban. A pénzbeli támogatások jelentik a családok támogatási rendszerében a legnagyobb (kimutatható) közpénz-felhasználást. A munka és a családi élet összeegyeztetése a nemzetközi tapasztalatok szerint is fontos, de különösen Magyarországon, ahol - úgy tűnik - az egyes demográfiai csoportok (így különösen - a kisgyermeket nevelő - nők) alacsony foglalkozatási aránya és a gyermekvállalás között szorosabb az összefüggés. A harmadik terület bevonását pedig az indokolja, hogy az értékrend, a szemléletformálás legalább olyan szerepet játszik a gyermekvállalásban, mint a materiális tényezők.

A családok pénzbeli támogatása

A családtámogatási rendszer pénzbeli támogatásairól nem készül(t) összegző kimutatás. A következőkben számba vesszük ugyan a legfontosabb tételeket, de nem állítjuk, hogy ez teljes körű.

Az uniós tagállamokban működő szociális védelmi rendszerek bevételeire és kiadásaira vonatkozó ESSPROS (European System of Integrated Social Protection Statistics - az integrált szociális védelmi statisztikák európai rendszere) szerinti szociális védelem társadalmi juttatásai 2011-ben az EU27 átlagában a GDP 28,0%-át tették ki, Magyarországon 22,8%-át: 15 országban volt magasabb ez az arány. Ugyanakkor Magyarországon a „Család/gyermek" funkció aránya magasabb az uniós átlagnál: az EU27 átlaga 8,0%, a magyar adat 12,5% (ezt csak a luxemburgi 16,5% haladja meg, illetve azonos a dániai értékkel). Ez azt jelenti, hogy erre a funkcióra Magyarország a GDP 2,9%-át fordította; Svédország 3,1%-ot, Franciaország 2,5%-ot (az EU27 átlaga 2,2%). Ennyiben tehát érvényesül a Csvt. azon előírása, hogy „Magyarország mindenkori költségvetésének tervezésekor előresorolt tényező a családok támogatása" (2. § (2) bekezdés).

A családok pénzbeli támogatása lehet fix összegű és univerzális (anyasági támogatás, családi pótlék, gyermekgondozási segély, gyermeknevelési támogatás) vagy társadalombiztosítási jogviszonyhoz kötött, a szülő keresetéhez igazodó ellátás (gyermekgondozási díj, terhességi-gyermekágyi segély (1)). A két féle ellátásnak más a jogszabályi alapja és a központi költségvetésben más a forrása: az XX. Emberi Erőforrások Minisztériuma (EMMI) fejezet Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Alap, illetve a LXXII. Egészségbiztosítási Alap. Az 1. sz. táblázat részletezi az egyes támogatási formák összegét és relatív súlyát, illetve az utolsó sorban az igénybe vevők havi átlagos számát (a csp (2) esetében a mértékegység: ezer család).

111111111_20150513132808_87.jpg


A családi támogatások reálértéke - a meghirdetett általános kormányzati törekvésekkel összhangban - eltérően alakult. Az egy családra jutó átlagos reálérték 2013-ban (1990=100) a gyed esetében 153,8, miközben a gyes 76,8 a családi pótlék 56,7. Ez azt jelenti, hogy a szülő biztosítotti jogviszonyához kapcsolódó, keresetéhez igazodó ellátás (gyed) egyre nagyobb szerepet kapott a másik két fix összegű, alanyi jogon járó juttatáshoz képest. Mindkettő reálértéke a 2006-os (lokális) csúcshoz képest 20%-kal csökkent.

Vannak egyéb, kisebb volumenű támogatások is, így például az életkezdési támogatás („babakötvény"). Az erre a célra fordított központi költségvetési források 2013-ban a KSH (előzetes) adatai szerint 5 665 M Ft-ot tettek ki.

A családtámogatási rendszer egyes támogatási kiadásai az önkormányzati alrendszerben jelennek meg. Ilyen a rendszeres-, kiegészítő és egyszeri gyermekvédelmi kedvezmény a szociális helyzete alapján jogosult gyermek szülője vagy családbafogadó gyámjául kirendelt hozzátartozó részére (7). Ez a gyermekétkeztetés normatív kedvezményét és természetbeni támogatást (készétel, ruházat, valamint tanszer vásárlására felhasználható Erzsébet-utalvány formájában) jelenti. Összege 2013-ban a KSH (előzetes) adatai szerint 2 505 M Ft volt.

Mivel kötelező önkormányzati feladat a gyermekétkeztetés biztosítása, a központi költségvetésben a IX. Helyi önkormányzatok támogatásai fejezetben található az ingyenes és kedvezményes gyermekétkeztetés támogatása jogcím. A gyermekétkeztetést a Kormányok 2010 óta kiemelt területként kezelték: 2010. évben a költségvetés 28,7 Mrd forintot fordított az önkormányzatok e feladataira, amely a folyamatos emelésnek köszönhetően 2014-re már 52,6 Mrd forintra emelkedett, 2015-ben pedig 58 Mrd forintra nőtt. (Ehhez kapcsolódóan a Nemzetgazdasági Minisztérium arról tájékoztatta a szerzőt, hogy tekintettel a kiemelt kormányzati célkitűzésre, miszerint el kell érni, egyetlen gyermek se éhezzen, a nyári gyermekétkeztetés forrásai is 2,4 Mrd forintról 3 Mrd forintra növekednek az elkövetkező időszakban.)

Ide sorolhatók még egyes uniós pályázatok. Például a Társadalmi Megújulás Operatív Program keretében „A családi közösségi kezdeményezések és programok megerősítése" című projekt keretében olyan civil szervezetek és egyházi közösségek pályázhattak a 6,2 Mrd Ft pályázati keretösszegre, akik működési területükön komplex, a családalapítást, a harmonikus családi életet és a gyermekvállalást támogató, segítő szolgáltatásokat nyújtanak (pl. gyermekfelügyelet megszervezése, a gyermekvállalással, -elhelyezéssel, az igénybe vehető támogatásokkal kapcsolatos tanácsadás és tájékoztatás, a gyermekvállalást követően a munkaerőpiacra való visszatérést, illetve a családi élet és a munkahelyi teendők összeegyeztetését segítő tréningek, a harmonikus családi életre és felelős párkapcsolati magatartásra nevelést, családi konfliktusok feloldását szolgáló foglalkozások).

Azonban - mint korábban utaltunk rá - az ESSPROS adatai az adott ország családok támogatására fordított állami forrásainak csak egy részét képesek megragadni. Ebből megítélni az adott ország családok támogatására felhasznált forrásait, majd ez alapján a családpolitika eredményességét/hatékonyságát minősíteni, teljesen félrevezető eredményhez vezetne. (Annál is inkább, mert az egyes funkcióknál a kapcsolódó adminisztratív költségeket is elszámolják.)

Nem szabad megfeledkezni arról, hogy - sok uniós országhoz hasonlóan - Magyarországon is van az adózásban érvényesíthető olyan kedvezmény (8), amit a fentiek mellett számításba kell venni. A 2011. január 1-jétől - az egykulcsos, 16 százalékos személyi jövedelemadó-rendszer bevezetésével egyidejűleg - életbe lépett családi kedvezmény hatása már a bevezetésekor kedvezően és differenciáltan befolyásolta a gyermekes családok helyzetét. 2013-ban összesen 1113,6 ezer fő, azaz a személyi jövedelemadó bevallást benyújtó magánszemélyek 24,8%-a tudta csökkenteni adóalapját 1158,2 Mrd Ft-tal. Ez a 16%-os adómértékkel számolva 185,3 Mrd Ft adókedvezményt jelent, vagyis a családok támogatására a központi költségvetésből kifizetett összeg harmadát. (Az EMMI tájékoztatása szerint 2015-ben 240 milliárd forint marad a családoknál.)

A munka és a családi élet összeegyeztetése

A Csvt. rendelkezései alapján a kiskorú gyermeket nevelő szülőt a foglalkoztatása során kiemelt munkajogi védelem, illetve a szülői szerep és a munkavégzés összehangolását, valamint a családi élet védelmét biztosító kedvezmények illetik meg. A munka és családi élet összeegyeztetése továbbra is megoldandó feladatot jelent; a kisgyermekes anyák nagy részének - a kutatások szerint - valamilyen mértékben gondot okoz a munkahelyi, illetve a gyermekneveléssel kapcsolatos teendők összeegyeztetése. Ebben a kérdésben ellentmondó szempontokat, társadalmi elvárásokat, beidegződéseket kell összhangba hozni. Véleményünk szerint pedig éppen ez az a terület, ahol különösen sok, még nem teljesen kihasznált lehetősége van az állami beavatkozásnak. (Már csak azért is, mert a pénzbeli támogatások további jelentős növelésére nincs mód, legfeljebb a belső szerkezete alakítása lehetséges.)

A munka és a családi élet összeegyeztetése megvalósulásához fontos a kisgyermekek napközbeni ellátásának biztosítása. A bölcsödébe beíratott gyermekek ezer 3 éven aluli gyermekre számított aránya - bár folyamatos a javulás - még mindig az Európai Tanács"-ben megállapított 33%-os arány alatt van (2013-ban 14% volt). Az óvodai rendszer kiépítettsége viszont meghaladja az európai átlagot, a 3-6 évesek - a svéd arányhoz hasonló - 95%-os gyermekintézményi ellátottsága (375 ezer óvodai férőhely) elérte a 2010-re kitűzött uniós célt (9).

A Csvt. családok és a gyermekvállalás állami támogatásáról szóló fejezete a kiskorú gyermeket nevelő szülőt a foglalkoztatása során - a külön törvényben foglaltak szerint - megillető kiemelt munkajogi védelemre, illetve a „háziasszonyi" és szülői szerep, valamint a munkavégzés összehangolására, valamint a családi élet védelmét biztosító kedvezményekre vonatkozó előírásokat tartalmazza. A Csvt. rendelkezéseit a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (Mt.) részletes előírásai konkretizálják. Az Mt. azonban nem érvényesíti maradéktalanul a Csvt. előírásait, vagy úgy értelmezi, ami a munkavállaló szülő, azaz közvetve a családpolitika számára hátrányosabb (10).

A hazai foglalkoztatási mutatókat - többek között - a (kisgyermekes) nők alacsony foglalkoztatási szintje húzza le. Az Unió statisztikai hivatala, az Eurostat adatai szerint 2013-ban a női foglalkoztatottság az EU28 csoportban 62,6%, Magyarországon 57,0% volt (11). (Ennél alacsonyabb arányt csak a mediterrán országok és Horvátország mutatott.) Ugyanakkor hazánkban a teljes munkaidős női foglalkoztatottak 15-64 éves korosztálybeli aránya 2013-ban 48,2%, míg az EU-ban 39,4%. A különbséget tehát a részfoglalkoztatás eltérő súlya okozza. A gyermekek korától és számától függő foglalkoztatási adatok tendenciája azonos mind az EU-ban, mind nálunk, mert azoknak a nőknek, akik 6 év alatti gyermeket (is) nevelnek, a foglalkoztatási rátája kisebb az átlagnál. Az EU-ban ez a lemaradás 4,8, míg nálunk 23 százalékpont. Ha a családban 3 vagy több gyermek van, akkor, amíg a legfiatalabb gyermek el nem éri a 12 éves kort, az anya foglalkoztatási rátája kisebb az átlagnál, az EU-ban 2, nálunk 12 százalékponttal.

Az EU-ban a gyermeket vagy ápolásra szoruló felnőttet ellátó nők fele részmunkaidős, fele inaktív; nálunk a részmunka lehetőségek korlátozottsága - és értékrendi okok - miatt ezek a nők gyakran teljes mértékben kiszorulnak a munka világából. Ez aztán abban jelentkezik, hogy hazánkban részmunkaidős foglalkoztatás keretében - heti 35 órát nem meghaladóan - dolgozik az összes foglalkoztatott 6,3%-a, szemben a 19,5%-os uniós átlaggal. A 15-64 éves női korosztály 5,0%-a, míg az EU-ban 19,3%-a dolgozik részmunkaidőben. Közülük a gyermek vagy gondozásra szoruló felnőtt ápolása miatt 100 nőből részmunkaidős az EU-ban 5,3 fő, míg nálunk csupán 0,5 fő. Nálunk ezen okból magas az inaktívak száma: 8,4 fő, míg az EU-ban csupán 5,2 fő 100 munkaképes korú nő között."

A családbarát szemlélet erősítése

A családbarát szemlélet erősítéséről a Csvt. rendelkezik; előírja, hogy a médiaszolgáltatók kötelesek szolgáltatásaikat a házasság intézményének, valamint a család és a gyermeknevelés értékének tiszteletben tartásával nyújtani; az állam elősegíti és támogatja a családbarát szemlélet kialakulását és fenntartását a társadalmi és a gazdasági élet valamennyi területén.

A médiumokra vonatkozó előírások a szakmai jogszabályokban jelennek meg (12). Annak érdekében, hogy mennél szélesebb körhöz eljussanak ezek az elvek, az EMMI évente pályázatok formájában támogatja a helyi sajtó és média ilyen jellegű műsorait. A minisztériumi pályázatok ugyancsak támogatják a családbarát közgondolkodás népszerűsítését, valamint a családbarát munkahelyek kialakítását és fejlesztését. (Ezek eredményességéről, hatásáról azonban nem készült elemzés.)

A szakminisztérium fentiekkel kapcsolatos 2011-2015 közötti időszak a 2. sz. táblázat mutatja be.

222222222222222_20150513133024_99.jpg


A magyar családpolitika sikeressége és a stratégia hiánya

Elérkeztünk az alapkérdésünkhöz; mi mondható a magyar családpolitika sikerességéről? A cikksorozatunk első részében a családpolitika eredményessége és hatékonysága („sikeressége") minősítésénél két problémát említettünk: az első, hogy mit sorolunk a családpolitika körébe, és ezek ráfordításainak számbavétele. A másik nehézség az egyes tételek számbavételének módszertani és egyéb problémáinál nehezebb kérdés, az intézkedések (eszközök) és a demográfiai hatás közötti tény- és időbeli összefüggés megállapítása.

A hazai családpolitika sikerességének értékelését azonban ennél jobban nehezíti egy harmadik tényező. A Csvt. rendelkezései megvalósítására vonatkozóan, a családok támogatására (családpolitika) nincs átfogó állami koncepció, stratégia. Így értelemszerűen hiányoznak azok az indikátorok is, amelyek alakulása alapján meg lehetne ítélni, hogy a családpolitika (stratégiája), vagy akár csak egyes területei az időben hogyan alakultak, „sikeres"-ek voltak-e.

A stratégia hiánya nem a „koncepciótlanság"-ot jelenti a szó hétköznapi értelmében. Az államnak, az Országgyűlésnek és a kormányzatnak van a családpolitikára vonatkozó, kikövetkeztethető vagy kifejezetten deklarált víziója, a kívánatos és valamikor valahogyan elérni kívánt cél értelmében. Az állam a különböző normák elvi jellegű és konkrét rendelkezéseiben, az egyes intézkedésekben, programokban, beavatkozásokban kijelölte az elképzeléseit, a döntéseit, a megvalósítás eszközeit, forrásait, de rendkívül eltérő mértékben és módon.

Ezt a hiányt nem kompenzálja, hogy az egyes konkrét intézkedések önmagukban technikailag lehetnek akár jól előkészítettek és végiggondoltak. Például a családi adó- vagy járulékkedvezményre, a lakásépítési támogatásra, az otthonteremtési kamattámogatásra vonatkozó előterjesztések hatástanulmányai, számvetései az adott kérdést költségvetési, adópolitikai stb. szempontból elemzik: hogyan érinti az egyes jövedelemsávokban az adózókat (esetleg az eltartotti létszámot is figyelembe véve), miként befolyásolja a kedvezménytípusokat, vagyis az összevont adóalapot terhelő adót csökkentő tételeket (adójóváírás, lakáscélú hitel kedvezménye, a súlyos fogyatékosság miatt levonandó összeg, mezőgazdasági őstermelői kedvezmény stb.) igénybe vevőket, az egyes jövedelem kategóriák (önálló-, nem önálló tevékenységből és egyéb jövedelmek) szerint, vagy körülbelül hány családot érint, mondjuk, a lakásépítési támogatások kibővítése stb.

Nyilván a költségvetésre gyakorolt közvetlen hatása szempontjából csak az adott adóbevétel kiesés teljes összege számít. A finomabb elemzés során már készült számvetés arra is, hogy az egyes jövedelmi sávokban az eltartottak száma szerint differenciáltan hány fő a családi kedvezmény igénybevevője és összesen milyen összegben. Ez azonban nem elég mély elemzés ahhoz, hogy a rendkívül különböző családokra gyakorolt hatást bemutassa, elemezze: a családtípusok, a család helyzete, az eltartott gyerekek száma, a területi különbségek alapján, vagyis hol, hány embert/gyermeket és konkrétan miként érinti az adott intézkedés. Ez még olyan átfogó intézkedéscsomagot tartalmazó előterjesztésre is igaz, mint a Kormány által 2013. júliusban elfogadott „család- és népesedéspolitikai akcióterv" (13). Az egyes intézkedések esetében nemcsak a célt, a költségvetési hatást, hanem az érintett kört, annak nagyságrendjét is bemutatják. Ugyanakkor az intézkedések a demográfiai- és egyéb társadalmi-gazdasági jellemzők alapján különböző családokra gyakorolt kumulatív és távlatos hatását nem elemzik (14).

Ezért a döntéshozó sem tudhatja a döntése eredményét ilyen szempontok szerint felmérni. Még kevésbé van erre lehetősége, ha nem önmagukban, elszigetelten kívánja értékelni az intézkedéseket, hanem összesített hatásukban. Így esetleg csak arról van szó, hogy az egyes intézkedések hatékonyságot növelő szinergiája nem tud teljes körűen érvényesülni. Nagyobb a veszélye azonban annak, hogy a legfeljebb csak általánosan megfogalmazott (szándékolt), de pontosabban meg nem határozott célját nem éri el az intézkedés vagy intézkedések sorozata.

A stratégia és ezzel a kormányzati intézkedések utókövetését, monitorozását célzó egységes szempont-, illetve mérési rendszer megléte persze önmagában nem garantálja a megalapozott stratégia-, illetve jogalkotást, de ennek hiányában bizonyosan csak a döntés-előkészítők/döntéshozók pontszerű ismeretei, impressziók, csupán a „józan ész" által igazolt, bár gyakran a tényleges helyzettől gyökeresen eltérő feltevések maradnak.

A családok támogatásának önálló stratégiája nem zárja ki, hogy az ebben a stratégiában összegzett, rendszerbe foglalt intézkedések megjelenjenek más ágazati stratégiában is. Ugyanígy a más terület stratégiájában szereplő feladatok, intézkedések közül is „kigyűjtésre" kerülhetnek azok, amelyeket a családok támogatása stratégiájába is kifejezetten be kell illeszteni. Vannak olyan elemek, amelyek alapul szolgálhatnak a stratégiának. (Ez egyébként a különböző stratégiák közötti szakmai-, időbeli- és források szerinti konzisztenciájának biztosítását is segíti.)

Ehhez nem a kell a nulláról indulnunk. Rendszeresen és rendszerszerűen készülnek külföldi és hazai célokból is olyan dokumentumok, amelyek a családpolitika egyik vagy másik területét érintően számolnak be a hosszabb időtávú stratégiai célok megvalósítására irányuló kormányzati intézkedésekről. Ide tartozik az „Európa 2020" az Unió 2010-ben útnak indított (15), 10 évre szóló növekedési és foglalkoztatási stratégiája. Ugyan nincsenek kifejezetten családpolitikai céljai, de az öt stratégiai célkitűzés között több is érinti a családok támogatását (16).

A tagállamok minden év áprilisban - a stabilitási vagy konvergencia programjukkal párhuzamosan - Nemzeti Reform Programot nyújtanak be. Ebben bemutatják az Európa 2020 Stratégia végrehajtása érdekében megfogalmazott célkitűzések megvalósítását, illetve az EU országspecifikus ajánlásai végrehajtását szolgáló intézkedéseiket is, beszámolnak az elmúlt év folyamán tett előrehaladásról. Az egyes célokhoz a tagállamok által konkrét vállalások kapcsolódnak: Magyarország például a szegénységi célhoz kapcsolódva a gyermekes családok szegénységi rátájának, a súlyos anyagi nélkülözésben élők számának (17), valamint az alacsony munkaintenzitású háztartásban élők számának 20-20%-os csökkentését vállalta 2020-ig; ez - a három indikátor által lefedett népesség közötti átfedések kiszűrésével - 450 ezer fő szegénységből való kiemelésével egyenértékű.

Ennek megfelelően Magyarország 2014. évi nemzeti reform programja több intézkedést is bemutat, részletezve az intézkedés forrásigényét, a várható társadalmi-gazdasági és költségvetési hatásait. Rögzíti, hogy a „szegénység csökkentését célzó intézkedések egyik fő célcsoportja így a gyermekek, akiknek a felzárkózását a leghátrányosabb helyzetű kistérségekben működő ún. komplex gyerekesély programok, a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók iskolai sikerességét támogató programok és ösztöndíjprogramok segítik." A 76 konkrét kormányzati intézkedés (18) között több közvetlenül kötődik a családok támogatásához.

Hasonló jellegű, bár más jelentőségű, de a családpolitikát is érinti a Módosított Európai Szociális Kartáról szóló jelentés. A részes államok rendszeresen, előre meghatározott ütem szerint - de nem évente - beszámolnak az Európa Tanácsnak a Karta egyes szabályozási területét érintő, az adott tagállam által elfogadott cikkelyei (19) előző időszaki végrehajtásáról. Magyarország 2002 és 2014 között tíz jelentést készített el, a Karta munkajogi rendelkezései 2009. január 1-je és 2012. december 31-e közötti végrehajtására vonatkozó legutóbbi - már nyilvános - jelentését 2014. januárban terjesztette be. (A tavaly októberben elkészült, a gyermekekre, a családra és a bevándorlókra vonatkozó rendelkezések végrehajtását bemutató jelentés még nem nyilvános.)

Hazai vonatkozású, a 2011 novemberében közvetlen kormányzati iniciatívára elkészült Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia - mélyszegénység, gyermekszegénység, romák (2011-2020) (20). A kidolgozó EMMI a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiában (NTFS) rögzítette, hogy a „felzárkózás politika a - szegénység szempontjából meghatározó - speciális problématerületi stratégiák (gyermekszegénységet, romaügyet, hátrányos helyzetű térségeket érintő stratégiák) integrálását, kiegészítését, egységes célrendszerben való kezelését kívánja előmozdítani, figyelemmel a többi, a társadalmi felzárkózás szempontjából releváns stratégiára (pl. a gazdaságfejlesztés- és a foglalkoztatáspolitikai, egészségügyi, szociálpolitikai, vidékfejlesztési, közigazgatási stratégia) is" (az eredeti kiemelések nélkül). Hat szakterület stratégiáit és eszközrendszerét kell a cél érdekében összehangolni. Ezek egyike a családpolitika (21), amellyel szemben követelmény a szegénység átörökítési körének megszakítása a lehető legkorábbi életkorban, a szükséglet alapú szolgáltatások, illetve a családok számára folyamatos „családmenedzseri" támogatás biztosítása.

De említhető az EMMI által 2014 áprilisában készített „Fehér Könyv a gyermeket vállaló és nevelő családokról 2014-2020". A Fehér Könyv szakterületek (demográfia, támogatások, foglalkoztatás, otthonok, egészség, oktatás, fogyatékos személy a családban) szerint tekinti át a családok támogatását és különösen hangsúlyosan foglalkozik a testi-lelki egészség és a családban élő fogyatékosok kérdésével. Az egyes területekre lebontott SWOT elemzés (22) után felvázolja a hét szakterületre vonatkozó célrendszert (és azok összegzését), illetve a szükségesnek ítélt beavatkozási területeket.

Hasonlóan az egyes jogszabályi előírások és/vagy intézkedések megvalósulása mérésére szolgáló indikátorok kialakításának, időben elérendő célértékük meghatározásának is van - legalábbis részlegesen - olyan alapja, amire támaszkodni lehet. Ilyen lehet például a TÁRKI Társadalomkutatási Intézet által az EMMI megbízásából elkészített, a „Társadalmi folyamatok Magyarországon a nemzeti társadalmi felzárkózási stratégia elfogadásának időszakában - 2009-2012" (2014. október 15.) című jelentése (23). A TÁRKI ebben áttekintette az egyes célokhoz tartozó indikátorok megfelelőségét, rendelkezésre állását (24).

Egyszóval van olyan szakmai-tudományos bázis, amelyre alapozva elkészülhet a stratégia. Ennek hiányában viszont nem ítélhető meg a családpolitika sikeressége. Nem minősíthető, mert nem határozta meg a kormányzat (a stratégia), hogy milyen mutatókat kell mérni, milyen időhorizontra és mekkora célértékkel összevetve. Nem lenne célszerű például csupán az élveszületések (1000 lakosra jutó) aránya alakulásán mérni a családpolitika sikerességét. Ha ezt mégis elfogadjuk egy mutatónak, még mindig kérdés, hogy mi a cél; ha, mondjuk a válságot megelőző időszak (2004-2008) átlagának (9,7) elérése, akkor a 2014-es 9,3 kudarc volt. Ha azonban - és ez reálisabbnak tűnik - a válság és az abból való kilábalás évei (2009-2013) átlagának (9,1) meghaladása, akkor a tavalyi év alapján már sikerről beszélhetünk.

Hasonló a helyzet a gyermekszegénységgel, hiszen a kedvező hatások ellenére továbbra is fennáll, hogy a gyermekes családok (háztartások) az átlagnál rosszabb anyagi helyzetben vannak. (Ez még akkor is igaz, ha a társadalmi juttatásoknak (transzfereknek) hazánkban igen jelentős szerepe van általánosságban a jövedelmi viszonyok kiegyenlítettebbé tételében, konkrétan pedig a szegénységi kockázatok csökkentésében.) A demográfiai jellemzők közül nemcsak az életkor, hanem a háztartás létszáma és összetétele is jelentős hatással van a szegénység alakulására. Mint a következő ábrán látható, a szegénység kockázatának kitett háztartások aránya 2013-ban javult ugyan az előző évhez képest, de a gyermekes háztartásoké még mindig magasabb a gyermek nélkülieknél, az egyszülős háztartásoké pedig még emelkedett is.

33333_20150513133231_7.jpg


A relatív jövedelmi szegénység arányát a társadalmi juttatások ugyanolyan arányban csökkentették 2013-ban a 17 éven aluliak csoportjában (50,2% helyett 24,6%), mint a 18-64 évesek körében (40,5% és 14,5%), mint ezt a 2. sz. ábra mutatja.

4444444444444444444_20150513133259_5.jpg


Ezzel együtt a gyermekek maradnak szegénységi a dimenzió tekintetében a legveszélyeztetettebb csoportnak. (Az életkor előrehaladtával a szegénységi kockázat fokozatosan csökken, a 65 év feletti korosztályban már jóval átlag alatti.) Ennek egyik oka, hogy a szegényebb háztartásokban több a gyermek, a másik az, hogy a kisgyermekes háztartások többségében az anya nem dolgozik, így ezek a családok kevesebb jövedelemmel rendelkeznek.

A Csvt. preambuluma kimondja, hogy a „gyermekvállalás nem eredményezheti a család szegénységbe süllyedését." Mit mondhatunk a szegénységről szigorúan a családpolitika szempontjából nézve? Sok vagy kevés, különösen az évek közti változást tekintve? Eredményes a családpolitika, mert 2013-ban az előző évhez képest általában csökkent a szegénység kockázatának kitett gyermeket nevelő családok (háztartások) aránya? Esetleg éppen ellenkezőleg, hiszen a tendenciájában növekvő számú egyszülős családoknál ennek a fordítottja következett be? Vagy még inkább állítható, hogy a gyermekszegénység vonatkozásában kevésbé volt sikeres a családpolitika, mert az Eurostat adatai (25) szerint Magyarországon a 18 éven aluliak szegénységét kevésbé sikerül kezelni, mint a társadalom egésze, pláne a 65 éven felüliek esetében?

Ez mind igaz, de a családpolitika sikeressége minősítése szempontjából egyik sem állítható, mert nincs olyan stratégia, amelyben a családpolitika vonatkozásában rögzítené a kormányzat, hogy milyen célértéket tűz ki, azt milyen időhorizonton, milyen ütemben és nem utolsósorban milyen intézkedésekkel kívánja elérni, illetve a megvalósulást milyen módon kívánja folyamatosan kontrollálni, monitoringozni. A megalapozott szakmai viták, értékelések szempontjából is elengedhetetlen tehát, hogy a családpolitikáról mielőbb megszülessen egy minél szélesebb társadalmi-szakami konszenzuson alapuló koncepció.

...

Szilas István az Állami Számvevőszék számvevő-tanácsosa

...

Jegyzetek:

(1) A neve 2015. január 1-jével csecsemőgondozási díjra (csed) változott.

(2) Családi pótlék: Az állam havi rendszerességgel nyújtja a gyermek nevelési, iskoláztatási költségeihez. 2010. augusztus 30-ától két formában folyósítják: a még nem tanköteles gyermekek után, illetve a 18. életévüket betöltött, iskolába már nem járó tartósan beteg vagy fogyatékos gyermekek után nevelési ellátás címen, míg a tankötelezettség teljes időtartamára, valamint a közoktatási intézményben tanulmányokat folytató gyermekek 20 éves koráig, sajátos nevelési igényű tanulók esetén azok 23. életévéig iskoláztatási támogatásként jár. A magasabb összegű családi pótlék tartós betegség vagy súlyos fogyatékosság esetén jár.

(3) Gyermekgondozási segély: A gyes - amelyet egyébként Magyarország világelsőként vezetett be 1967-ben - a rendszerváltást megelőző időszakból örökölt munkaviszonyhoz kötöttsége egészen a Bokros-csomag bevezetéséig érvényben maradt, akkor ezt feloldották, viszont az igénybevételt jövedelemkorláthoz kötötték. Ezt követően 1998-ban törölték el a jövedelemhatárt, és így alanyi jogúvá tették a juttatást. A gyes fix összegű, alanyi jogon járó ellátás, mely a szülőt, a nevelőszülőt, a gyermeket saját háztartásában nevelő gyámot illeti meg a gyermek 3. életévének (ikergyermekek esetén a tankötelessé válás évének végéig), a tartósan beteg, testi vagy értelmi fogyatékos gyermek 10. életévének betöltéséig. Az említett jogosultakon kívül a nagyszülő is jogosult a gyesre, ha a gyermek az 1. életévét betöltötte, gondozása a szülő háztartásában történik, és szülei írásban nyilatkoztak arról, hogy a gyesről lemondanak a nagyszülő részére.

(4) Gyermeknevelési támogatás: A gyet 1993-ban jelent meg előzetes munkaviszonyhoz és jövedelemvizsgálathoz kötött új juttatásként, s a három- vagy annál több gyerekes anyák számára tette lehetővé, hogy otthon maradjanak legkisebb gyermekük 6, illetve 8 éves koráig. 1999-ben az előfeltételek közül törölték az előzetes munkaviszonyt, a jövedelmi korlát viszont érvényben maradt. A gyet fix összegű, alanyi jogon járó ellátás, melyre az a szülő, nevelőszülő, gyám jogosult, aki saját háztartásában három vagy több kiskorút nevel. A támogatás a legfiatalabb gyermek 3. életévének betöltésétől 8. életévének betöltéséig jár.

(5) Terhességi-gyermekágyi segély: 1989 óta alapvetően táppénz jellegű, foglalkozási jogviszonyhoz kötődő, keresethez igazodó ellátás, mely a szülési szabadságnak megfelelő időtartamra (168 nap) jár annak az anyának, aki a szülést megelőző két éven belül 365 napon át biztosított volt és a biztosítás tartama alatt vagy a biztosítás megszűnését követő 42 napon belül szül, vagy a biztosítás megszűnését követően 42 napon túl baleseti táppénz folyósításának az ideje alatt vagy a folyósítás megszűnését követő 28 napon belül szül.

(6) Gyermekgondozási díj: A biztosított szülőt megillető, annak keresetéhez igazodó ellátás, mely a tgyás jogosító időtartam (168 nap) leteltét követő naptól a szülést megelőző két éven belül megszerzett biztosításban töltött napoknak megfelelő időtartamra, de legfeljebb a gyermek 2. életévének betöltéséig jár, amennyiben a szülő a szülést megelőző két évben legalább 365 napig biztosított volt. (A gyedet, a rendszerváltozás előtti pronatalista családpolitika egyik emblematikus intézkedését a Bokros-csomag idején 1996 megszüntették, s 2000-ben vezették be ismét.)

(7) Erről a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény rendelkezik.

(8) Összhangban a Csvt. előírásával: „Az állam a gyermeket nevelő családok munkából szerzett jövedelme után fizetendő közterhek megállapításánál figyelembe veszi a gyermekvállalással és -neveléssel együtt járó költségeket"(22. § (1) bekezdés).

(9) Az Európai Tanács 2002. március 15-16-ai barcelonai ülésén kimondta, hogy a tagállamoknak fel kell számolniuk a nők munkaerő-piaci részvételét akadályozó tényezőket, valamint arra kell törekedniük, hogy - figyelembe véve a gyermekgondozási lehetőségek iránti igényt és az adott országra jellemző gyermekgondozási rendszert - 2010-re a három év és az iskolaköteles kor közötti gyermekek legalább 90%-a, és a három év alatti gyermekek legalább 33%-a számára nyújtsanak gyermekgondozási ellátást („barcelonai célkitűzések").

(10) Vegyünk egy példát; a Csvt. egyértelműen fogalmaz: „A szülő külön törvény szerinti felmondási védelem alatt áll, ha háromévesnél fiatalabb gyermeket nevel" (18. § a) pont). Az Mt. amikor felsorolja, hogy a munkáltató felmondással milyen esetekben nem szüntetheti meg a munkaviszonyt, ott nem említi ezt a tényállást, csak ha a szülő szülési szabadságon vagy a gyermek gondozása céljából igénybe vett fizetés nélküli szabadságon van (65. § (3) bekezdés). Az sem tekinthető a Csvt. előírása megvalósításának, amikor az Mt. később úgy rendelkezik, hogy az anya vagy a gyermekét egyedül nevelő apa munkaviszonyának felmondással történő megszüntetése a gyermek hároméves koráig a munkavállaló munkaviszonnyal kapcsolatos magatartásával indokolt felmondással történhet, illetve ha a munkáltatónál nincs a munkavállaló által betöltött munkakörhöz szükséges képességnek, végzettségnek, gyakorlatnak megfelelő betöltetlen másik munkakör vagy a munkavállaló az e munkakörben való foglalkoztatásra irányuló ajánlatot elutasítja (idézett szakasz (6) bekezdés).

(11) Meg kell jegyezni, hogy a foglalkoztatási adatok folyamatosan javulnak, de ez a megállapításokat lényegében nem befolyásolja, legfeljebb némi számszerű módosulását okozza. Lásd „A KSH jelenti: Gazdaság és társadalom, 2015/01" című kiadványt (Statisztikai tükör, 2015/24, 2015. március 27.)

(12) Ilyen a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény és a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény.

(13) A csomag intézkedései: a gyermekek után járó családi adókedvezmény igénybevételi lehetőségének kiterjesztése, a családtámogatási ellátások összevont formában és választható időbeli ütemezéssel történő folyósítási lehetőségének megteremtése, a gyes és gyed melletti munkavégzés korlátozásának enyhítése, a felsőoktatási jogviszony nagyobb mértékű figyelembe vétele a családtámogatási ellátások kiszámolásánál, a diákhitel tartozás egy részének leírása a megszületett gyermekre tekintettel, a felsőoktatási jogviszonyú kisgyermekes szülők részére célzott lakhatási kedvezmények, az új lakások építéséhez és vásárlásához igényelhető lakásépítései támogatás összegének emelése, a használt lakások vásárlását és bővítését ösztönző állami támogatás bevezetése.

(14) Például az előterjesztés a családi adókedvezmény igénybevételének kiterjesztése kapcsán rögzíti, hogy ez „összesen 260-270 ezer háztartást érintene kedvezően, ezen belül a többletjövedelem több mint 90 százaléka a teljes kedvezményt ma kihasználni nem tudó három vagy többgyerekes háztartásoknál (mintegy 10-110 ezer család) jelentkezne." Másrészt a gyes és gyed melletti munkavégzés korlátozásának enyhítése következményeként azzal a feltevéssel élnek, hogy éves szinten mintegy 10-13 ezer fő megy vissza dolgozni. Nem vizsgálták azonban, hogy kiket érint és hogyan a két intézkedés együttes hatása? mit jelentenek a népesedési helyzetre?

(15) Az Európai Tanács 2010. június 17-ei ülésén fogadták el a tagállamok.

(16) Az egyik célkitűzés a 20-64 éves népesség foglalkoztatási rátájának 75%-ra emelése, ami nyilván összefügg a munka és család összeegyeztetésének kérdésével is. A másik a képzettségi szint javítása, különösen törekedve arra, hogy kevesebb, mint 10 százalékra mérséklődjön a korai iskolaelhagyás aránya és egyidejűleg legalább 40%-ra nőjön a felsőfokú vagy annak megfelelő végzettséggel rendelkező 30-34 éves korúak aránya. Tekintve, hogy az iskoláztatás kérdése nemcsak az iskolarendszertől, hanem a családi háttértől (a család lehetőségei, támogatása, törekvései) is függ, megint csak vannak családpolitikai összefüggései. A felsőfokú végzettségűek számának növelése pedig a közvetlenül is befolyásolhatja a gyermekvállalást. Végül pedig a harmadik cél a társadalmi befogadás elősegítése, mindenekelőtt a szegénység csökkentése révén ismét hat a családpolitikára, hiszen a szegények jelentős arányban a gyermekes családokat jelentik, és fordítva is: a gyermekek az átlagnál nagyobb arányban élnek szegény családokban.

(17) Az Eurostat által használt összetett szegénységi és kirekesztődési mutató (At Risk of Poverty or Social Exclusion - AROPE) szerint azok vannak kitéve a szegénység vagy a társadalmi kirekesztődés kockázatának, akik a három fő dimenzió közül egyben vagy többen érintettek. A dimenziók: 1. Relatív jövedelmi szegénység: a medián ekvivalens jövedelem 60%-ánál, azaz a szegénységi küszöbnél kevesebb jövedelemmel rendelkező háztartásokban élő személyek aránya. 2. Súlyos anyagi depriváció: alapvető javakhoz való elégtelen hozzáférést, anyagi nélkülözést jelent. Súlyosan deprivált, akikre legalább négy állítás vonatkozik: hiteltörlesztéssel vagy lakással kapcsolatos fizetési hátraléka van; lakás megfelelő fűtésének hiánya; váratlan kiadások fedezetének hiánya; kétnaponta hús, hal, vagy azzal egyenértékű tápanyag fogyasztásának hiánya; évi egyhetes, nem otthon töltött üdülés hiánya, anyagi okból nem rendelkezik személygépkocsival/mosógéppel/színes televízióval/telefonnal. 3. Nagyon alacsony munkaintenzitás (munkaszegénység): azokban a háztartásokban élők tartoznak ebbe a csoportba, amelyekben a munkaképes korú háztartástagok a megelőző évben a lehetséges munkaidejüknek legfeljebb egyötödét töltötték munkával.

(18) A felsorolt és részletezett kormányzati intézkedések száma valójában ennél több, mert egy-egy intézkedés sokszor további részintézkedéseket is tartalmaz. Ezek közé tartozik a társadalmi felzárkózási célkitűzés teljesítéséhez kapcsolódóan a -50 Mrd Ft költségvetési hatást jelentő családi járulékkedvezmény bevezetése. Célja, hogy ha a családi kedvezményt a magánszemélyek kellő nagyságú személyi jövedelemadó alap (jövedelem) hiányában nem tudják teljes egészében igénybe venni, a személyi jövedelemadózás során nem érvényesíthető adóelőnyt az egyéni járulék terhére vehessék igénybe. A társadalmi felzárkózás mellett a foglalkoztatás bővítése célkitűzés teljesítése érdekében a nők foglalkoztatásának ösztönzése (külön nevesítve a roma nőket), a munka és a magánélet összehangolásának segítése a munkaerőpiac rugalmasságának javításával (19 Mrd Ft éves költségvetési többletkiadást jelentő GYED extra, a gyermekgondozási támogatások mellett folytatható keresőtevékenységre vonatkozó korlátozás a gyermek egyéves kora felett megszűnik, a három vagy több gyermeket nevelő szülőket foglalkoztatók a korábbiakhoz képest további adókedvezményeket kapnak). Ide kapcsolódik a gyermekgondozási létesítmények bővítése hátrányos helyzetű térségekben (több mint 6 ezer új, és közel 5 ezer felújított bölcsődei és családi napközis férőhely).

(19) Magyarország a Módosított Európai Szociális Kartát - a 98 cikkelyéből 60-t elfogadva - a 2009. március 13-án kihirdetett 2009. évi VI. törvénnyel iktatta be.

(20) A Kormány a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiáról, valamint végrehajtásának a 2012-2014. évekre szóló kormányzati intézkedési tervéről szóló 1430/2011. (XII. 13.) Korm. határozattal fogadta el. Az EMMI ugyanerre az időszakra vonatkozóan 2014. szeptemberben elkészítette az NTFS következő változatát a Magyar Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia II. Tartósan rászorulók-szegény családban élő gyermekek-romák címmel. Ezt a Kormány az 1603/2014. (XI. 4.) Korm. határozattal fogadta el.

(21) A többi öt a szociálpolitika, az oktatáspolitika, a foglalkoztatáspolitika, a területfejlesztés és az egészségügy.

(22) A SWOT elemzés a stratégiaalkotás folyamatának egyik lépése. A SWOT egy angol mozaikszó, 4 szó kezdőbetűiből áll össze: Strengths - erősségek (amelyek ugyan nem jól működnek, de befolyásolhatóak a további javulás elérésére); Weaknesses - gyengeségek (amelyek ugyan nem jól működnek, de befolyásolhatóak a kedvező változás elérésére); Opportunities - lehetőségek (nem befolyásolhatóak, de rájuk építve az erősségek kihasználhatóak); Threats - veszélyek (nem befolyásolhatóak, de kockázatot jelentenek).

(23) Ennek előzménye, hogy a TÁRKI 2012-ben ugyancsak az EMMI megbízásából kidolgozta az NFTS hatókörébe tartozó társadalmi folyamatok nyomon követési rendszerét, definiálta az indikátorokat es javaslatot tett a működtetésre vonatkozóan is.

(24) Például a munkahely és a család összeegyeztetése és az atipikus foglalkoztatási formák támogatása cél indikátora kora gyermekkori nevelésben és gondozásban részesülő 0-5 éves gyermekek aránya. A családokat érintő jóléti transzferek szinten tartása cél indikátora lehet a családtámogatásra fordított közkiadások aránya a GDP-ben.

(25) http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do

Hozzászólások

A kommenteléshez előbb kérjük lépjen be!

Belépés az oldalra

  • 2

    Kedves Szilas Úr!

    Köszönöm átfogó, hatalmas empirikus anyagra támaszkodó, precízen kidolgozott tanulmányát. Egyet értek következtetésével: sokkal konkrétabb, számszerű indikátorok megjelölésére volna szükség ahhoz, hogy a stratégia sikerességét értékelhessük.

    A magam részéről elfogadnám az élveszületések számát fő indikátornak, mert hosszú távon ez határozza meg, a nemzet életképességét. A célkitűzésben azonban, úgy vélem, sokkal merészebbnek kellene lenni, mint arra apellálni, hogy "megállítsuk", vagy "szinten tartsuk" a születendő gyermekszámot. A hosszú távon, a reprodukciós képesség erőteljes fejlesztésére van szükség, mert a szülőkorba lépő generációk létszáma folyamatosan csökken.

    A népesség megmaradásáról csak akkor leszünk esélyesek pozitívan nyilatkozni, ha a nyolcvanas évek születési adatait megközelítjük (140-150 ezer gyermek/év). Amíg a 100 ezres számot elfogadhatónak tartjuk, sőt ami ennél rosszabb: célként tűzzük ki, bár akár egy év múlva pezsgőt bonthatunk és ünnepelhetjük a sikert, két év múlva halotti torként fogjuk emlegetni. Miért?

    Mert 2014-2016 között érnek a szülőképesség felső határára a népes Ratkó generáció gyermekei, így kapuzárás előtt ez a generáció szinte támogatás nélkül is hajlamos lehet egy utolsó erőfeszítésre. Ezután azonban évente mintegy 5000-el csökken a szülőképes korosztály, és a mostani 90.000-es létszámról 55.000-re esik vissza. Az ilyen létszámú anyától (egy korosztály) azonban hiába várnánk 150 ezer gyermekeket, különösen akkor, ha 50%-uk egyedül él.

    A családpolitika sikerességének megállapítását nagyon fontosnak tartom. Azonban nemzetstratégiai összefüggésekbe helyezném, egy jóval komplexebb cél és feladatrendszer kijelölésével, amely nem csak az évi termékenységi mutatókat vizsgálja, hanem figyelembe veszi a szülőképes korosztály mentálhigiénés állapotát, személyiségének érettségét és a társadalmi környezet támogatásának eredményességét is.

    A témáról bővebben olvasható tanulmány: http://www.szakadek.humanerok.hu/           

  • 1

    Szerintem érdemes lenne átgondolni a főállású anyaság valódi munkavállalássá tételét, mellyel visszaszorítható lenne a nagycsaládok körében tapasztalható szegénység, ugyanakkor munkahelyeket is teremtene vele az állam. Véleményem szerint ha valaki legalább három kiskorú gyermekről tisztességesen gondoskodik, annak a társadalmi haszna van akkora, mint ha egy átlagos munkahelyen dogozna, ezért a főállású anyát (apát) nem csak az elnevezés szerint kellene állásba helyezni, hanem ténylegesen is. A nevelőszülői rendszerhez hasonlóan fizetést kaphatna, de egyúttal ellenőrizhetővé is válna, hogy a gyermekekről megfelelően gondoskodik-e.