2012. szeptember 25. 8:30

Új önkormányzati törvény és belső migráció Magyarországon

Az új önkormányzati törvény elfogadásával és hatályba lépésével újra tesztelhetjük Magyarországon a Tiebout-hipotézist, ami szerint a lakosok a nyújtott közszolgáltatások alapján lábbal szavaznak, azaz oda költöznek, ahol jobbat és olcsóbban kapnak a közösségtől, mint máshol. Vajon a kollektív javak nyújtásának települési önkormányzatok közötti differenciálódása hatással lesz-e a lakosság migrációs folyamataira?
Béres Dániel

Korábbi írásomban arra kerestem a választ, hogy az önkormányzati feladatellátás, a kötelezően ellátandó feladatok körének ésszerű felszámolása és a gazdasági-társadalmi igényeknek megfelelő átszervezése milyen formában lesz hatással az egyes önkormányzatok gazdálkodási függetlenségére.

Jelen cikkben az önkormányzati feladatellátás átalakításához kapcsolódó kockázatra szeretném felhívni a figyelmet - mégpedig az új rendszer bevezetését követően várható, középtávon érvényesülő országon belüli migrációra.

Miért fontos a migráció kérdése?

A települési önkormányzatok gazdálkodása elválaszthatatlan az adott területen élőktől. Ez megnyilvánul egyrészről a különböző kollektív javak iránti kereslet minőségén és mennyiségén, másrészről pedig az önkormányzat gazdálkodási mozgásterén keresztül. Világosabban fogalmazva, azt, hogy az adott önkormányzat milyen közszolgáltatásokat nyújt (egészségügyi alapellátás, iskola, óvoda, nyugdíjas otthon, stb.) azt egyfelől a területen élő lakosság igényei, másfelől pedig a helyi kormányzat rendelkezésére álló bevételek (helyi adók, központi költségvetési támogatások, tőkejövedelem) nagysága határozza meg.

Ha jelentős mértékűvé válik az elvándorlás vagy a bevándorlás adott településre, az nagyban átalakíthatja az adott kollektív jószág iránti keresletet. Bevándorlás esetén a kapacitások elégtelensége túlhasználathoz, és így a nyújtott közszolgáltatás minőségének csökkenéséhez vezethet, míg kivándorlás esetén a kollektív jószág nyújtása kapacitásfölösleget és egyben többletköltséget ró a helyi kormányzatra - igaz, utóbbi esetben minőségi javulás következhet be. (Megjegyzendő, hogy minden kollektív jószág esetében máshol van a méretgazdaságosságot jelentő optimális méret (Szalai, 2002)).

Ami a finanszírozási oldalt illeti, az a települési önkormányzat, amely a migráció célpontja, a továbbiakban költséghatékonyabban tudja ellátni a feladatát, hiszen kapacitásfeleslegei csökkennek. Ez egyben azt is jelenti, hogy adott feladat ellátására több központi kormányzati transzferhez jut (ez például abban az esetben realizálódik, ha a kollektív javak nyújtását, vagyis a közfeladat ellátását fejkvótához kötik, mint például a magyar gyakorlatban az oktatás támogatása). Fordítottan igaz ez a folyamat azokra a települési önkormányzatokra, amelyek a migráció kiindulópontjaként szolgálnak, így azok bevételi forrástól esnek el a közfeladat ellátásának fajlagos drágulása mellett, ami negatív hatással bír adott önkormányzat költségvetési egyenlegére nézve - a szabadon felhasználható bevételi források köre csökken, ami adott helyi kormányzat gazdálkodási függetlenségét is erodálja.

Tiebout-hipotézis

Charles M. Tiebout 1956-ban megjelent - nagy hatást kiváltó - cikkében azt a korábbi elgondolást igyekezett cáfolni, miszerint a lakosság nem tárja fel a közjószágokra (kollektív javakra) vonatkozó preferenciáit (Samuelson, 1954). Tiebout megközelítésében úgy tekint a helyi kormányzatokra (esetünkben a települési önkormányzatokra), mint amelyek helyi adópolitikájukkal, illetve a kínált közszolgáltatások körével versenyeznek a bevételeik növeléséhez hozzájáruló lakosságért.

Adaptálva az elmélet mondanivalóját a magyar önkormányzati rendszer átalakulásához, a hipotézis leegyszerűsítve annyit jelent, hogy azok a lakosok, akiknek a kollektív javak iránti kereslete meghaladja azt a szintet, mint amelyet a jelenlegi élőhelye tud nyújtani számára és hajlandó annak többletköltségét is vállalni, olyan településre költöznek, ahol kollektív javak iránti igényüket kielégíthetik - oda települnek át tehát, ahol számukra jobbak a körülmények. Ezt nevezik gyakran „lábbal szavazásnak".

Természetesen, mint minden elmélet, a Tiebout-hipotézis is számos egyszerűsítésen és előfelvetésen alapul. Így egyértelműen nem lehet kijelenteni, hogy például egy községi iskola bezárása közvetlenül maga után vonja azt, hogy a gyerekes családok átköltöznek abba a szomszédos községbe vagy városba, ahol továbbra is folyik oktatás. Azt azonban jól reprezentálja, hogy az helyi lakosság preferenciáitól eltérő helyi kormányzati politika milyen következményekkel járhat.

Urbanizációs trend

A fent bemutatott hatásmechanizmus - az összes egyszerűsítésén túl - integráltabb településszerkezet kialakulása felé, azaz az urbanizáció irányába hat. Fontos megjegyezni azonban, hogy annak csak építőeleme, hiszen az elérhető kollektív javak megszerzése is csupán egyetlen tényezője a társadalmi mobilitásnak.

Annez és Buckley felhívja a figyelmet arra, hogy a nagyobb települések számos olyan pozitív externáliával rendelkeznek az előzőekben tárgyalt kollektív javak körén túl, amelyek kompenzálhatják a lakosok költözéssel kapcsolatos költségeit. Ilyen többek között a nagyobb munkaerőpiaci kínálat, nagyobb jövedelem megszerzésének a valószínűsége vagy a különböző szolgáltatásokhoz való jobb hozzáférés (nem feltételnül a közszolgáltatások).

Belső migráció Magyarországon


A Központi Statisztikai Hivatal városok népességére vonatkozó adatai alapján az elmúlt húsz évet vizsgálva, nem azonosítható be olyan tendencia, amely egyértelműen a városiasodás irányába hatna - a különböző településméretek közötti arányok megmaradtak. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy egyáltalán nem történt a települések lakosságának összetételében átrendeződés. Ladányi (2009) megállapította, hogy a rendszerváltozás utáni magyar „gazdaság- és társadalomszerkezet számára felesleges népesség beszorul az indusztriális térszerkezet átalakulására máig képtelen maradványaiba". Ennek a folyamatnak a jelenlétét támasztja alá a Munkaügyi Levelek (2002) szaklapban megjelent Belső Migráció címet viselő cikk is.

Nézőpontunkból ez annyit jelent, hogy a magyar lakosság körében az elmúlt húsz évben jelen volt és a mai napig is jelen van a lábbal szavazás intézménye és a megfelelő kompetenciákkal bíró egyének valóban a több lehetőséget kecsegtető nagyobb települések felé veszik az irányt. Az önkormányzatok gazdálkodása felől közelítve a jelenséget: a jövedelemtermelésére - és így közvetve az önkormányzati bevételek növelésére - alkalmas lakosság elhagyja a kisebb településeket, így egyfajta önkormányzati jövedelemátrendeződés történik a nagyobb települések irányába, miközben a lakosság összetétele továbbra is megkívánná az azonos mennyiségű és színvonalú kollektív javak jelenlétét a kisebb településeken.

Az új önkormányzati törvény várható hatása a belső migrációra


Az új önkormányzati törvény kimondja, hogy a kötelezően ellátandó kollektív javak körét az adott települési önkormányzat gazdasági-társadalmi adottságaihoz mérten kell megállapítani. A fentiek ismeretében, a kollektív javak iránti kínálatnak éppen ott kellene erősödnie, ahol arra nincsen kvázi „fizetőképes kereslet", hiszen a jövedelemtermelő lakosság a nagyobb településre vándorol a kisebbekből. Minél nagyobb a rés a kollektív javak finanszírozási igénye és az adott települési önkormányzat bevételeinek nagysága között, annál inkább rákényszerül arra, hogy bizonyos feladatokat más önkormányzatokkal közösen biztosítson a lakosság számára. Ez ugyan költségcsökkenést jelent a társulásban résztvevő önkormányzatok számára, ami üdvözlendő, azonban egyúttal megnöveli a kisebb (szegényebb) településeken élők tranzakciós költségeit is (pl.: más településre kell iskolába járatni a gyereket). Ez implicit módon hozzájárul ahhoz, hogy a helybenmaradásból származó előnyök közelítsenek a migráció költségeihez. Ez alapján a jövőben jó eséllyel ki fog szélesedni az a kör, amelyik a „lábbal szavazás" intézményével él és az igényeinek jobban megfelelő települést választ.

Záró gondolatok

Az új önkormányzati törvény tehát feltehetően az urbanizációs folyamat erősödése irányába hat majd. Ez az önkormányzati finanszírozás szempontjából és a gazdasági növekedés oldaláról közelítve is pozitív fejleménynek felelne meg, hiszen számos tanulmány mutatott már rá az urbanizáció és az egy főre jutó nemzeti termék pozitív irányú kapcsolatára (Annez & Buckley, 2009; Quigley, 2009).

graf_20120924145753_22.jpg

1. ábra: Magyarország településszerkezete (2004)

Tény ugyanakkor az is, hogy minden átalakulásnak vannak vesztesei is. Azok az elsősroban kisebb önkormányzatok, amelyek próbálnak ellenállni az urbanizációs trendnek, feltehetően nem a nyertesek közé fognak tartozni. Azok az önkormányzatok pedig, amelyek alkalmazkodnak, és így több, vagy jobb minőségű kollektív jószág nyújtására lesznek képesek, nagy valószínűség szerint nem veszítenek az új szabályozáson.

Végül, de nem utolsó sorban, meg kell válaszolni egy eddig fel nem tett kérdést: az átalakulásnak milyen hatása lesz Magyarország egészére nézve? Makroszinten ez attól függ, hogy az urbanizációval együtt járó negatív hatásokat hogyan sikerül ellensúlyozni, míg a települések esetében a helyi önkormányzatok alkalmazkodási képessége lesz a meghatározó.

Idézett forrásmunkák:

[1.] Annez, P.C. & Buckley, R.M., 2009. Urbanization and Growth: Setting the Context. In M. Spence, P.C. Annez & R.M. Buckley, eds. Urbanization and Growth. 1st ed. Washington DC: The WorldBank. pp.1-45.

[2.] Ladányi, J., 2009. Belső migrációs tendenciák Magyarországon a piacgazdasági átmenet időszakában. OTKA. Budapest: MTA.

[3.] Munkaügyi Levelek, 2002. [Online] Available at: http://munkaugyilevelek.hu/2002/07/belso-migracio/ [Accessed 29 July 2012].

[4.] Quigley, J.M., 2009. Urbanization, Agglomeration and Economic Development. In M. Spence, P.C. Annez & R.M. Buckley, eds. Urbanization and Growth. 1st ed. Washington DC: The WorldBank. pp.115-32.

[5.] Samuelson, P.A., 1954. The Pure Theory of Public Expenditures. Review of Economics and Statistics, November. pp.387-389.

[6.] Szalai, Á., 2002. Fiskális föderalizmus. Közgazdasági Szemle, May. pp.424-440.

[7.] Tiebout, C.M., 1965. A Pure Theroy of Local Expenditures. The Journal of Political Economy, October. pp.416-424.


...

Béres Dániel az Állami Számvevőszék munkatársa